Корольова М.В. Безмовна Е.А.
Бюрократизація як стримуючий фактор модернізації економіки
Korolyova M.V. Bezglasnaya E.A.
Bureaucratization as a deterrent of the modernization of economy
В даний час в Росії проводиться курс на модернізацію економіки. Існує ряд факторів, що стимулюють і стримують, які впливають на процес модернізації. Одним з гальмуючих чинників є бюрократизація, яка швидко прогресує в Росії і стає перешкодою на шляху вдосконалення економічної системи.
Сама по собі модернізація економіки не має чіткого визначення. Теоретично економічна модернізація являє собою спробу реформування постіндустріальних секторів економіки із застосуванням технологічних інновацій. 1
Ще один підхід до модернізації дає нині діючий президент Росії Д. А. Медведєв. Він вважає, що модернізація - це не тільки оновлення технологій і галузей російської промисловості, а й формування нового суспільного консенсусу, що виходить з усвідомлення необхідності перемен.2 Виходячи з цього на початку року він встановив десять найважливіших напрямів в модернізації економіки:
- безпрецедентна програма приватизації великих державних активів,
- створення найближчим часом спеціального суверенного фонду, який розділить ризики з іноземними інвесторами шляхом спільних інвестицій в проекти модернізації,
- розвиток російського фінансового сектора,
- створення нових, великих ринків з єдиними правилами регулювання,
-формування нових можливостей для інноваційного підприємництва і венчурних інвестицій,
- програма підвищення енергоефективності,
- використання механізмів трансферту технологій,
- програма поширення широкосмугового Інтернету по всій Росії,
- інфраструктурні проекти. 3
Дані цілі повністю відповідають концепції модернізації економіки в цілому.
Термін «бюрократія» (від французького Bereau - канцелярія і латинського Kratos - влада) дуже суперечливе поняття і має різні тлумачення, які часом носять протилежний характер. Плутанина породжується безліччю значень, які надаються терміну «бюрократія»:
-недемократична організація. 4
Існує ще один підхід до визначення терміна «бюрократія» (так звана раціональна бюрократія), запропоноване німецьким соціологом і економістом М. Вебером (1864-1920). Згідно з цим визначенням, бюрократія являє собою тип ідеальної раціональної організації, яка характеризується:
-ефективністю адміністративних дій, що досягається за рахунок спеціалізації кваліфікованого управлінського апарату і формального поділу обов'язків,
-иерархичной системою контролю і підпорядкування посадових осіб,
-безособистісному відносинами, заснованими на зафіксованих законах і правилах, що визначають прийняття рішень,
-відділенням адміністративних функцій від власне засобів управління.
Зараз в більшості наукових досліджень і словниках бюрократія визначається як безумовно шкідливий для суспільства явище. Наприклад, Б. Райзберг, Л. Лозовскійі, Е. Стародубцева розуміють під бюрократією систему управління, засновану на формалізмі, превалювання формального над сутнісним, на адміністративної тяганини. 5
Варто приділити увагу і терміну «бюрократизація», який нерозривно пов'язаний з терміном «бюрократія». Бюрократизація - це становлення як системи управління. Друге важливе значення бюрократизації - процес відчуження, відриву управлінського апарату від потреб суспільства і спочатку поставлених перед ним цілей.
У Росії нераціональна і громіздка структура управління, значні фінансові ресурси, які перерозподіляються через органи державної влади, а також номенклатурні традиції були об'єктивними передумовами для розвитку бюрократії.
Спеціальні порівняльні дослідження показують, що в Росії дуже високий ступінь бюрократизації державної влади. За цим показником на початку 90-х років серед 43ісследованних країн Росія займала 3-е місце в світі (після Китаю і Греції). Ступінь бюрократизації в Росії в 4-5 разів вище, ніж в таких країнах, як Гонконг, Сінгапур, Нова Зеландія, Данія, Швеція, Норвегія, Малайзія, Фінляндія, Великобританія, де за світовими мірками були створені менш бюрократизовані системи державного управління. І якщо в промислово розвинених країнах бюрократичні структури виконують творчі функції, то в Росії бюрократичні традиції стримували ефективне поведінку економічних перетворень на початку 90-х років минулого століття, виконуючи роль гальма на шляху ринкових реформ. 6
В основі всесилля бюрократії російського суспільства лежать п'ять найважливіших передумов, закладених в основу державної влади.
Перша - це призначуваності працівників виконавчих органів влади, що дозволяє їм чинити величезний і по суті нескінченна вплив на долі населення і створює у носіїв цієї влади почуття кастовості, приналежності до правлячого класу.
Друга передумова заснована на тому, що виконавча влада грунтується на праві розподілу суспільних ресурсів - фінансових, матеріальних, адміністративних.
Третя проявляється в тому, що створюваний комбінацією перших двох владний потенціал виконавчої влади провокує все зростаючу корупцію в суспільстві.
Останні дві передумови ґрунтуються на недосконалість російського законодавства і величезній кількості підзаконних актів, які передбачають багатоваріантність дій чиновників по вирішенню конкретних проблем. Саме тому номенклатура ні в якій мірі не зацікавлена в приведенні чинного законодавства в струнку систему, яка виключає протиріччя і неясності. 7
В таблиці вказані зміни чисельності чиновників в органах державної влади.
Мал. 1 Зміна чисельності працівників в органах державної влади та місцевого самоврядування
Мал. 2 Зміна чисельності працівників в органах законодавчої влади
Мал. 3 Зміна чисельності працівників в органах виконавчої влади
Малюнки 1, 2 і 3 наочним чином демонструють тенденцію останніх 15 років до збільшення чисельності працівників у всіх сферах державної влади.
Дані таблиці і наведених графіків доводять, що кількість чиновників зростає відповідно до відомого першим законом Сірілл Паркінсона, який говорить: «Кількість чиновників та обсяги їх роботи ніяк між собою не пов'язані». Один з наслідків з цього закону - скільки не скорочуй апарат, він все одно буде тільки збільшуватися.
Значні розміри апарату управління, дублювання окремих функцій, відсутність наукової організації управління ведуть до зниження ефективності діяльності органів виконавчої влади, є благодатним грунтом для процвітання бюрократії. 8
В цілі бюрократії не вписується процес модернізації економіки.
У боротьбі за владу бюрократичне співтовариство виробило три основних прийому протиборства реформ. По-перше, положення реформ розкладаються на ряд дрібних постанов, кожне з яких начебто не суперечить основній ідеї проекту, але все разом роблять виконання проекту неможливим. В окремі постанови та розпорядження різноманітним виконавцям проекту реформ вносять позиції, що суперечать один одному. В результаті формального виконання всіма виконавцями своїх обов'язків підсумок їхньої спільної діяльності виявляється нульовим. По-друге, постанови і розпорядження публікуються в формі, що дозволяє їх блокувати. Вітчизняна форма викладу змісту постанов і розпоряджень широко використовує умовчання, можливість різноманітних трактувань і інтерпретацій сутності вказівок і розпоряджень. Мовою бюрократів це називається «сказати глухо». Одні виконавці постанови, не розуміючи, що саме від них хочуть, змушені звернутися наверх за роз'ясненнями, інші виконають його на свій страх і ризик. В результаті виконавці роблять те, що вони зрозуміли з тексту постанови, а не те, що від них хотіли. По-третє, при розподілі ресурсів штучно створюються диспропорції, «вузькі місця» (недофінансування і ін.), Що різко знижують ефективність впроваджуваного проекту в цілому. Перераховані прийоми були тричі блискуче реалізовані за післявоєнний період, в результаті чого захлинулися всі спроби перевести економіку СРСР з екстенсивного шляху на інтенсивний. 9
Чиновникам немає резону займатися проблемами розвитку держави, їх більше приваблює можливість вирішувати за відповідну винагороду приватні проблеми багатих членів суспільства. 10
Розглянемо приклад впливу бюрократії на технологічний аспект модернізації.
Зміна керівництва Роскосмосу мало що змінила: ясно, що всьому виною непрозора і безвідповідальна бюрократична система прийняття рішень, яка не створює додаткових страховок від помилок, а навпаки, мультиплікує їх.
Численні проблеми у впровадженні «електронного уряду», цифрового ТБ і широкосмугового інтернету, дорогих і небезпечних експериментів з «універсальної електронної карти» - достатній послужний список, щоб питання про відставку міністра Щеголева стало руба.
Мінкомзв'язку поряд з Роскосмосом - відомства, від яких безпосередньо залежать ключові питання технологічної модернізації країни. Саме тут необхідний особливий акцент на прозорості прийняття рішень, співвіднесенні амбітних планів з можливостями. Нинішня бюрократична система повністю це виключає, не залишаючи місце для розвитку напрямків модернізації. 11
Зараз в Росії все більше говорять про боротьбу з корупцією, ніж з бюрократією. Однак необхідно вживати заходів, тому як і спроби модернізації, і боротьба з корупцією будуть вкрай провальними, якщо не приділити належної уваги усуненню неефективності чиновницького апарату.
Таким чином, можна запропонувати наступні, найбільш дієві заходи.
Основою є дебюрократизація економіки через деекономізацію бюрократії. Модернізація країни починається перш за все з модернізації системи влади і менеджменту. Загальний курс - стратегія дерегулювання. Економіку і повсякденне життя громадян треба звільнити від настирливого, часто непотрібного адміністрування. Функції влади повинні бути мінімальними, але виконуваними ефективно і неухильно. Дебюрократизація економіки здійснюється через деекономізацію бюрократії. Необхідно припинити всі можливості перетворення діяльності влади в спосіб отримання доходів. Якщо адміністрування перестане бути бізнесом, від зайвих функцій бюрократія позбудеться сама і через місяць. Необхідна жорстка законодавча регламентація діяльності на всіх рівнях. Принцип «дозволено все, що не заборонено законом» не універсальний: чиновник має право робити тільки те, що йому законом наказано, решта - перевищення повноважень, тобто злочин.
Управління має бути системних і процедурних (автоматичним). Ручне управління - адміністративна архаїка, ознака хронічну нездатність нормально організувати роботу інститутів - апаратів органів виконавчої влади. І це найкращий спосіб поставити себе під контроль середньої та низової бюрократії за принципом «хвіст виляє собакою».
Зупинити епідемію регулювання і контролю, втручання і поборів можна тільки припинивши відомче нормотворчість - рішуче і безповоротно. Нормативно-правова база повинна бути компактною, прозорою і стабільною.
Перетворення в колишньому режимі приречені. Інституційні реформи проходять за схемою мертвої петлі - регулярних провалів і починань з нуля. Необхідна метареформа - реформа самої системи реформування. Мета - створення ефективної системи управління інституційними реформами, а також відсторонення від впливу на ці реформи тих відомств і посадових осіб, які в силу конфлікту інтересів зацікавлені в провалі перетворень.
Деекономізація бюрократії через дебюрократизацію економіки включає наступні заходи:
1. Заново провести ревізію і кардинально скоротити повноваження і функції органів влади і управління. Обмежитися безумовно необхідним мінімумом. Присвоєння невстановлених функцій карати як перевищення повноважень. Процедури скорочення апаратів зробити регулярними. Витрати на систему управління зробити відкритими і реально доступними громадському контролю.
2. В повній мірі підпорядкувати діяльність влади адміністративним регламентам. Відхилення від них карати відповідно до встановленого порядку. Розробити і ввести систему ефективних заходів впливу на порушників будь-якого рівня: від дисциплінарно-адміністративних до кримінальних.
3. Ввести практику призначення вищих посадових осіб не «на місце», а під конкретну задачу і певний термін. Оцінювати підсумки роботи публічно. Від провалили раніше стратегічних завдань позбутися оперативно.
4. Провести повну і публічну ревізію економічної діяльності всіх органів влади та афілійованих недержавних структур. Розкрити їх бюджети, статті доходів і витрат. Розслідувати особисті комерційні зв'язки чиновників з такими структурами і повністю їх видалити з системи влади.
5. Проаналізувати силами центрального апарату та незалежного експертного співтовариства причини минулих провалів інституційних перетворень. Відповідальних за провали звільнити. Припинити взаємодія влади з тими громадськими та комерційними структурами, які в контакті з бюрократією сприяли саботажу і згортання реформ.
6. Виявити і усунути всі інциденти збереження держрегулювання у випадках введення нових методів: саморегулювання, страхування відповідальності і т.п. Впровадження нових методів має кардинально знижувати адміністративне навантаження, а не надбудовувати.
7. Розробити і реалізувати програму припинення відомчого нормотворчості з перекладом прийняття більшості таких актів на рівень законодавчої влади або рішень Уряду Російської Федерації.
8. Ввести і реалізувати на практиці систему об'єктивних критеріїв і обчислюються показників ефективності інституційних реформ і адміністративних новацій (скорочення паперообігу, числа погоджень, часу допуску на ринок, фінансових витрат і т.п.).
9. Боротьбу з корупцією почати з ліквідації легалізованого державного рекету - комерційної діяльності на ниві виконання публічних функцій влади і, особливо, створення штучних адміністративних бар'єрів.
10. Прецеденти ручного управління вважати інцидентами, неадекватними рівню потреб і завдань. Особливо це відноситься до спроб ручного управління інституційними реформами. Розробити і реалізувати програму переведення управління в системний режим. 12
На закінчення можна сказати, що бюрократія є одним з основних перешкод на шляху до успішної модернізації економіки. У суспільній свідомості міцно закріпився образ чиновника як неефективного корумпованого суб'єкта з опортуністичними поглядами. Розростається чиновницькому апарату немає особистої вигоди в швидкому розвитку напрямків модернізації. Судячи з тенденції зростання службовців в держорганах, а також спираючись на перший закон Паркінсона, можна сказати, що ситуація найближчим часом не зміниться. Тому необхідно в першу чергу внести в модернізаційний проект пункт щодо вжиття заходів у боротьбі з бюрократією, інакше Росія так і залишиться країною з наздоганяючої економікою і неефективним державним управлінням.
