Останнім часом наші політичні гуру люблять повчати світ. Американців навчають економіці. Європейців - політиці. Нам все ж здається, що перш ніж відкривати Америку, добре б самим знати, як влаштований сучасний світ і його інститути. Цією.
Останнім часом наші політичні гуру люблять повчати світ. Американців навчають економіці. Європейців - політиці. Нам все ж здається, що перш ніж відкривати Америку, добре б самим знати, як влаштований сучасний світ і його інститути. Цьому завданню, зокрема, були присвячені нариси та інтерв'ю нашого оглядача Олександра Пумпянського з ключовими фігурами Ради Європи, що публікувалися в чотирьох номерах «Нової газети» минулого року. Не так давно закінчилася драматична сесія Парламентської асамблеї Ради Європи з «російсько-грузинським питанням» змусила знову заговорити про політичне значення цієї організації. Але в діяльності Ради Європи є чимало інших сюжетів, які заслуговують на увагу, так само захоплюючих і повчальних.
Що може бути спільного між Бельгією та Туреччиною? Не поспішайте говорити: нічого. Ось дві досить свіжі історії.
Мер міста Кир в південно-східній Анатолії був звільнений, а міська рада розпущений. За що? За те, що випустили інформаційні матеріали курдською мовою. Адміністративна кара була тут же підтверджена судовим рішенням: мер і міськрада порушили Конституцію країни, в якій мовиться, що в Туреччині лише одна державна мова - турецька. Тим самим скоєно посягання на територіальну єдність країни. От тільки біда. Переважна більшість жителів міста курди, а ті, що недавно переселилися з села, і зовсім не знають ніякої іншої мови.
... У цей же самий час в трьох муніципалітетах на околиці Брюсселя пройшли вибори мерів, але кандидати, переконливо перемогли на виборах, залишилися на пташиних правах. Їх не затвердив міністр внутрішніх справ. Підстава: вони зверталися до своїх виборців не на тій мові.
Тут важливі подробиці. Ці три муніципалітету франкомовні, але з адміністративно-територіальним поділом знаходяться під фламандської зоні. Насправді, майбутні мери, або НЕ мери, або напівмера зверталися до своїх виборців на двох мовах. До франкомовним по-французьки, а до фламандським фламандською. Але міністр внутрішніх справ Фландрії роз'яснив, що згідно із законом всі папери виборцю повинні бути надіслані спочатку на фламандською мовою, і тільки після того як на те буде висловлена його, виборця, ясна воля, подальшу переписку можна вести і на французькому. У наявності, таким чином, грубе порушення закону Фландрії.
Чи далеко від громадянина до влади?
Слово «ПАРЄ» втілилося в нашу свідомість. «Конгрес місцевих і регіональних влад» - поняття менш відоме. Хоча це приблизно такий же форум Ради Європи, як і Парламентська асамблея. З тим же представництвом та із щорічними сесіями. Тільки в одному випадку дійові особи - національні парламентарії, а в іншому - виборні представники регіонального та місцевого рівнів. Засідають вони в двох палатах - палаті регіонів і палаті місцевої влади.
Дистанція, що відокремлює місцева влада від громадян, набагато коротше, ніж на національному (федеральному) рівні. Чим нижчий рівень влади, тим вище ступінь участі населення в виробленні і прийнятті рішень. З цього логічного ланцюжка можна зробити і більш широкий висновок: немає демократії без місцевої демократії. Це і є головний постулат Конгресу місцевих і регіональних влад. А що це означає на ділі?
Моїм гідом по Конгресу став його (Конгресу) генеральний секретар Ульріх Боннер.
«Це означає те, що компетенції різних рівнів влади повинні бути чітко поділені», - відповідає він. Права і повноваження місцевих органів влади повинні бути закріплені в законах і конституціях і охоронятися при необхідності в судовому порядку. І вони повинні бути забезпечені відповідними фінансовими джерелами, тобто і фінансова незалежність в їх рамках гарантована.
«Це називається субсидіарність», - Ульріх Боннер юрист і не може без терміну. По-русски - взаємодоповнення. Ті функції, які можна передати вниз, не повинні залишатися нагорі. Як продовження принципу, що жодне рішення не може бути прийнято без попиту думки тих, кого воно безпосередньо зачіпає ... Концепцію субсидіарності ввів в європейську дискусію в 50-і роки Конгрес (точніше, його предтеча - Конференція).
Лико в рядок. На прийомі з нагоди Національного дня Росії в Раді Європі мер N-ського міста на хорошій російській мові, не соромлячись, як вдома, кляв практику, коли «функції і обов'язки федеральна влада нам спускає, а всі гроші забирає собі ...». Це був досить пристрасний монолог.
Всі ці принципи прописані в Європейській хартії місцевого самоврядування, розробленої і прийнятої Конгресом і підписаної державами-членами Ради Європи. Тобто, по суті, вони є обов'язковими.
Насправді - це ще одна іпостась розвитку спільної європейської ідеї.
Реальні кордону в Європі давно не збігаються з національними. Ідея транскордонного співробітництва для людей, що живуть по сусідству, але в різних державах, завжди була нагальною. «Я ще пам'ятаю час, - каже Ульріх Боннер, - коли Піренеї з 21.00 до 6.00 закривалися на замок. Зараз, коли європейці впевнені, що будь-яка віза - це втручання в їхні права, про це навіть дивно згадувати ».
Під владну диктовку економіки з'явилося поняття «Європа регіонів» (або «Європа з регіонами»). Такі регіони можуть включати в себе суміжні області з двох-трьох сусідніх держав - зараз їх близько сотні. Внутрішні зв'язку в них часом сильніше, ніж зв'язку з власними столицями.
Усвідомлення, легалізація цих реалій, усунення всякого роду перепон, свобода діяльності та якість життя, вимагали величезних інтелектуальних зусиль і політичної сміливості і прозорливості.
Кодекс місцевої і регіональної демократії
Те, що місцева влада повинна бути реальною, сумнівів в післявоєнній Європі не викликало. Ідею регіональної автономії брали в багнети. Історики посилаються на живучу пам'ять неясних феодальних часів, коли у Франції чи Англії королівська влада часом безуспішно боролася з амбіціями своїх герцогів і баронів. Більш переконливі сучасні страхи національних властей перед сепаратизмом. Регіональна автономія - загроза центральної влади і навіть територіальної цілісності країни. Так вона сприймалася.
Але в сучасній Європі все-таки вважають за краще лікувати, а не калічити. Працює не сила, а компроміс, демократична діалектика. Ефективно протидіяти сепаратизму можна, тільки делегувавши регіонах права. Великобританія, століттями воювала проти ірландської незалежності, прийшла до політики «деволюції» - дуже широкої автономії для Шотландії та Уельсу, розрядила Ольстерський бомбу. В Іспанії нині діють сімнадцять різних режимів регіональної автономії, і сама не стиснута, включаючи право збирати всі податки, надана Країні басків і Каталонії, де голоси за відділення найсильніше. У Бельгії федералізм зайшов так далеко, що її краще не згадувати в цьому контексті ( «найуспішніший провалилося держава» - зустрів я недавно таке визначення, як вам воно подобається?).
Теза про те, що «держава повинна бути сильним», - з вічно зелених, у бюрократії він завжди в ціні. Але що таке «сильна держава», наскільки воно міцно і ефективно? Європейський досвід тут вельми наочний.
«Генерал Франко створив ідеальну вертикаль влади, як цю модель подекуди називають. Ми в Раді Європи вважаємо за краще називати її диктатурою, - подає репліку Ульріх Боннер. - В Іспанії Франко не те що автономії не було, національні мови були під забороною, обряди, танцювати каталонську сардану було злочином. І це була сильна держава? Сильною і процвітаючою Іспанія стала зараз, коли надала автономію різним своїм частинам і вступила в Європу ».
(Західна) Німеччина проголосила себе в 1949 році федеративною республікою. По суті, життєво важливі рішення приймаються там в регіонах (землях). На то є історична традиція. Але це і гарантія від повернення «сильної держави» часів фашизму.
Від процесів і понять я намагаюся спланувати до практики. Чим займається Конгрес у своїй повсякденній діяльності?
Не так давно по «Ехо Москви» виступав один з членів російського виборчкому. Викриваючи західних спостерігачів, він досить сміливо пояснив стовідсоткові результати голосувань в Інгушетії і Чечні «традицією тейповой голосування», коли з поваги до старших всі голосують як один. Мовляв, ці безпардонні закордонні ментори просто не знають місцевої специфіки ... Аксакал з виборчкому не правий. У документах Ради Європи є рекомендація і на цей рахунок. Такі «традиції» як «сімейне» голосування або голосування «всім селом», неприйнятні в демократії, йдеться в ній. Конгрес закликає відповідні влади енергійно боротися з подібними реліктами.
Відстеження культури влади і стану демократії на нижніх поверхах - важлива частина роботи Конгресу. Інший її частиною, може бути, навіть першої, є вироблення самих норм.
Про Хартії місцевого самоврядування було сказано. Над Хартією регіонального самоврядування йде набагато більш важка робота - тема, яка загрожує сепаратизмом, болюча для багатьох держав. Двічі Конгрес виносив готові проекти цієї Хартії на Комітет міністрів - вищий вирішальний орган Ради Європи, і двічі Комітет міністрів повертав проект. Змінили титул. Тепер це називається Хартія місцевої демократії (неважко помітити, що прибрано слово «самоврядування»). Обмовилися, що держави мають право ратифікувати Хартію в повному обсязі, а частинами.
До цих двох основоположних документів примикає віяло нормотворчих документів вужчого формату.
Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. У Європі, між іншим, 230 мов, включаючи такі, на яких говорять не більше сотень людей. Вони під охороною. У Хартії спеціально підкреслюється право людей використовувати ці мови в будь-яких адміністративних обставин - алаверди турецькому суду і міністру внутрішніх справ Фландрії. Більш того, це право має поширюватися і на іммігрантів. Скажімо, курди і турки в Німеччині або Швейцарії при необхідності можуть виступати в суді на курдському або турецькою мовою.
Європейська конвенція про участь іноземних громадян в суспільному житті на місцевому рівні. У ній передбачена можливість для іммігрантів, що проживають в країні більше п'яти років, голосувати на місцевому рівні. Конвенцію ратифікували не більше десятка країн. Домовилися, що її можна ратифікувати і без цієї статті. Але норма сформульована і потихеньку отримує визнання.
Європейська конвенція про ландшафти. У ній є такі чудові словосполучення, як «якість ландшафту» і ландшафтна демократія ». Не поспішайте посміхатися. «Ландшафтна демократія» - це коли городяни як головні акціонери свого міста мають вирішальний голос в питаннях будівництва, яке змінює ландшафт. Пітерцям, безпорадно спостерігає за народженням газпромівського гіганта, не завадило б більш близьке знайомство з цим правом.
І т.д. Разом все це становить кодекс місцевої і регіональної демократії. Важлива частина того, що формує європейський спосіб життя. Чи обов'язково все це для держав? Так, якщо держава підписалася під документами. Ні, якщо комусь хочеться знехтувати нормами. Ніхто не змушує бути європейцем.
Як можна більш акуратно я запитав Ульріха Боннера, чи помітили вони в Конгресі російські новації останнього часу в області місцевого та регіонального права: перехід до фактичної призначуваності губернаторів, ну, і невідомий мор, який напав на мерів різних наших міст і сіл і косить їх, як Ілля Муромець супостатів.
Відповідь Ульріха Боннера цікавий не тільки інтонацією. Країні, пам'ятається, скасування виборів губернаторів пояснили необхідністю боротьби з тероризмом. На експорт, з'ясовується, йшли інші аргументи.
«Коли ми запитували наших російських партнерів щодо скасування виборів губернаторів, нам роз'яснювали, що губернаторський корпус, на жаль, не відповідав європейським стандартам. Що губернатори в масі своїй не дотримувалися Європейську хартію місцевого самоврядування, не були віддані принципом правління закону, були схильні до корупції. І тому з'явилася необхідність виправити ситуацію ... Ми у відповідь висловлюємо надію, що після виправлення ситуації треба б повернутися до демократичних норм.
Що стосується мерів, то, признатися, нас хвилює, що так багато мерів російських міст опинилося під арештом. Нас турбує, який вплив це матиме на розвиток місцевої демократії. Боротьба з корупцією - справа важлива. Але щоб стільки мерів і одномоментно ... До слова сказати, деяких з них ми непогано знаємо, вони приїжджали до нас в Страсбург. І раптом зникли без сліду. Нам хотілося б зрозуміти, що відбувається ... Ні-ні, зрозумійте мене правильно, ми не виносимо вироки. Ми не Європейський суд ».
Після цієї репліки мені залишалося тільки відправитися в Європейський суд.