Роль законотворчого процесу в державному механізмі можна переоцінити. Закони можуть підштовхувати або затримувати розвиток тих чи інших суспільних відносин, вирішувати або бути перешкодою у вирішенні державних завдань.
Останнім часом спостерігається все зростаюча роль Уряду РФ у законотворчості. Участь Уряду в даному процесі регулюється положеннями Конституції Російської Федерації, ст. 37 ФКЗ «Про Уряді Російської Федерації», Регламентом Кабінету Міністрів України.
Участь Уряду РФ в законодавчому процесі можливо декількома способами. Перш за все, воно виступає в якості суб'єкта законодавчої ініціативи.
В даному випадку воно має не тільки стандартними повноваженнями, притаманними всім суб'єктам права законодавчої ініціативи (право представляти власний законопроект в палатах Федеральних Зборів), але і винятковими повноваженнями, властивими лише йому (тільки Уряду належить право внесення в Державну Думу законопроекту про федеральний бюджет).
Крім того, Уряд РФ може направляти в палати Федеральних Зборів офіційні відгуки про розглянутих палатами федеральних законах і законопроектах. Офіційні відгуки Уряду РФ підлягають обов'язковому оприлюдненню чи наступне поширення iнформацiї при розгляді федеральних законів і законопроектів на засіданнях Ради Федерації або Державної Думи.
Є також випадок, передбачений положеннями ст. 104 Конституції РФ, коли участь Уряду РФ обов'язково на стадії підготовки законопроекту до внесення в Державну Думу Федеральних Зборів Російської Федерації.
Проходження проектів федеральних законів починається з їх внесення суб'єктом права законодавчої ініціативи в Державну Думу - єдиний орган державної влади, уповноважений Конституцією РФ на прийняття федеральних законів.
При цьому Конституція РФ безпосередньо не встановлює ні умов, ні порядку реалізації уповноваженими суб'єктами належного їм права законодавчої ініціативи, ні будь-яких вимог до проекту федерального закону або його ініціатору. Виняток становлять проекти федеральних законів, зазначені в ч. 3 ст. 104 Конституції РФ, відповідно до якої проекти федеральних законів про введення або про скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші проекти федеральних законів, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи суб'єктами права законодавчої ініціативи тільки за наявності висновку Уряду РФ. У зазначених випадках Уряд РФ є учасником процесу реалізації права законодавчої ініціативи в силу прямої вказівки Конституції РФ, що також передбачається ФКЗ «Про Уряді Російської Федерації», згідно з яким відповідні висновки Урядом РФ направляються як суб'єкту права законодавчої ініціативи, так і в Державну Думу.
Тому при відсутності висновку Уряду РФ дана ініціатива ще не може кваліфікуватися як законодавча, а самі проекти федеральних законів в системі чинного правового регулювання не є проектами федеральних законів, внесеними до Державної Думи, виходячи з буквального сенсу Конституції РФ.
Головним виконавцем по проектам висновків Уряду РФ є федеральний орган виконавчої влади, який здійснює нормативне регулювання у відповідній сфері діяльності.
Головний виконавець в 20-денний термін з дати надходження проекту федерального закону в Уряд РФ забезпечує підготовку проекту висновку, його узгодження і подання до Уряд РФ, а при неможливості надання висновку в зазначений термін погоджує з суб'єктом права законодавчої ініціативи продовження терміну і письмово інформує Уряд РФ про досягнутому злагоді.
Підготовка проектів висновків Уряду РФ здійснюється з дотриманням вимог, передбачених п. 57 Регламенту Уряду РФ, згідно з якими проект укладення
Уряду РФ за проектом федерального закону до його внесення в Уряд РФ підлягає обов'язковому погодженню:
# 45; з федеральними міністрами (їх заступниками) - з питань, віднесених до сфер діяльності відповідних міністерств і до сфер діяльності знаходяться в їхньому віданні інших федеральних органів виконавчої влади;
# 45; з керівниками інших федеральних органів виконавчої влади (їх заступниками), керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ або Уряд РФ, - з питань, віднесених до сфер діяльності цих органів;
# 45; при необхідності з іншими державними органами та іншими організаціями. Склад органів та організацій, з якими потрібні додаткові узгодження, визначається самостійно керівником федерального органу виконавчої влади, що вносить проект висновку Уряду РФ, а також Головою Уряду РФ і заступниками Голови Уряду РФ.
Дані органи направляють свої пропозиції головному виконавцю не пізніше ніж у 15-денний термін з дати надходження проекту федерального закону в Уряд РФ.
Після зазначених погоджень проекти федеральних законів до внесення на розгляд до Уряду РФ направляються з додатком протоколів погоджувальних нарад (при їх наявності) та зауважень на висновок до Мін'юсту Росії, який дає оцінку проекту нормативного акта на предмет його відповідності актам вищої юридичної сили, відсутність в ньому внутрішніх протиріч і прогалин у правовому регулюванні відповідних відносин, відсутності в ньому положень, які сприятимуть створенню умов для прояву корупції, а також а предмет дотримання правил юридичної техніки.
Проекти нормативних актів, що впливають на доходи або витрати федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації, одночасно направляються з додатком протоколів погоджувальних нарад (при їх наявності) та зауважень на висновок до Мінфіну Росії. У висновку Мінфін Росії дає оцінку фінансових наслідків прийняття відповідних рішень для зазначених бюджетів та позабюджетних фондів Російської Федерації.
Підготовка проектів висновків Уряду РФ здійснюється з урахуванням необхідності узгодження передбачуваних термінів вступу в силу відповідного федерального закону і термінів підготовки проектів нормативних правових актів, необхідних для реалізації федерального закону, і, як правило, в 20-денний термін з дати надходження проекту федерального закону в Уряд РФ. Якщо Державною Думою узгоджені з Урядом РФ більш стислі терміни, головний виконавець організовує оперативну підготовку відповідних проектів висновків Уряду РФ.
Висновки підписуються відповідними федеральними міністрами або їх заступниками і представляються в 7-денний термін з дати надходження проектів актів. За домовленістю між відповідними керівниками або за вказівкою керівників їх заступниками може бути встановлений інший термін підготовки висновків, який для найбільш об'ємних і складних проектів актів не може перевищувати 30 днів.
Проекти висновків Уряду РФ вносяться в Уряд РФ виключно керівниками федеральних органів виконавчої влади, керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ або Уряд РФ, або особами, що виконують їх обов'язки, з додатком усіх матеріалів, що надійшли від суб'єкта права законодавчої ініціативи чи з Державної Думи і від зацікавлених федеральних органів виконавчої влади.
Неврегульовані розбіжності щодо проектів висновків Уряду РФ розглядаються департаментами Апарату Уряду РФ в межах сфер їх ведення, Заступником Голови Уряду РФ (відповідно до розподілу обов'язків).
У разі якщо після розгляду розбіжностей вони залишилися неврегульованими, рішення приймається Комісією Уряду РФ з законопроектної діяльності.
Висновки Уряду РФ підписуються Головою Уряду РФ, Заступником Голови Уряду РФ, що здійснює відповідно до розподілу обов'язків взаємодія з палатами Федеральних Зборів, як правило, після розгляду їх проектів на засіданні Комісії Уряду РФ з законопроектної діяльності. Висновок направляється суб'єкту права законодавчої ініціативи, вносить проект федерального закону, і в Державну Думу.
Висновок Уряду РФ направляється суб'єкту права законодавчої ініціативи і в Державну Думу в термін не більше одного місяця з дати надходження проекту федерального закону в Уряд РФ. За погодженням з відповідним суб'єктом права законодавчої ініціативи цей термін може бути продовжений.
У сформованій практиці за допомогою укладення Уряд РФ на підставі фінансово-економічної та правової експертизи висловлює свою позицію щодо проекту федерального закону: підтримує воно проект федерального закону чи ні.
Разом з тим слід мати на увазі, що Конституція РФ не пов'язує реалізацію законодавчої ініціативи відповідним суб'єктом з характером дається Урядом РФ укладення, т. Е. З тим, підтримує воно запропонований проект федерального закону чи ні. Уряд РФ не обмежена у своєму праві давати оцінку проектам федеральних законів, зазначених у ч. 3 ст. 104 Конституції РФ, однак негативна оцінка проекту федерального закону, що свідчить про відсутність його підтримки з боку Уряду РФ, належним чином мотивована і спирається на об'єктивні розрахункові дані, не може блокувати реалізацію права законодавчої ініціативи, що належить уповноваженою суб'єктам в силу Конституції РФ і становить суттєвий елемент їх конституційно-правового статусу, і тому не може бути перешкодою для внесення проекту федерального закону на розгляд Державної податкової твенной Думи.
Таким чином, наявність висновку Уряду РФ саме на відповідний проект федерального закону, який підпадає під встановлену ч. 3 ст. 104 Конституції РФ кваліфікацію, є передбаченим безпосередньо Конституцією РФ умовою реалізації права законодавчої ініціативи, яка, однак, не залежить від характеру вказаного висновку. У суб'єкта права законодавчої ініціативи зберігається можливість внести свій проект федерального закону з негативним висновком і власними пояснюють матеріалами безпосередньо в Державну Думу. Ухвалення ж або відхилення проекту федерального закону - прерогатива Державної Думи, межі розсуду якої при здійсненні належних їй повноважень щодо реалізації законодавчої функції Федеральних Зборів Російської Федерації встановлені Конституцією РФ.
Таким чином, напрямок суб'єктом права законодавчої ініціативи проекту федерального закону в Уряд РФ для отримання висновку Уряду РФ необхідно розглядати в якості самостійного і обов'язковий елемент такої стадії законодавчого процесу, як розробка проекту федерального закону.
Недотримання вимог Конституції РФ в частині, що стосується необхідності отримання висновку Уряду РФ, буде причиною неможливості реалізації свого права на внесення проекту федерального закону в Державну Думу суб'єктом права законодавчої ініціативи.
При проведенні зазначеної оцінки слід враховувати, що кожен із перелічених у ч. 3 ст. 104 Конституції РФ підстав отримання висновку Уряду РФ на проект федерального закону має свої особливості, які необхідно розглянути більш докладно.
З огляду на досвід і специфіку роботи Правового управління Апарату Державної Думи, ми поставили завдання більш детально висвітлити особливості законодавчого процесу в останньому випадку.
Державна Дума складається з 450 депутатів і обирається терміном на 5 років. Депутатом Державної Думи може бути обраний громадянин Російської Федерації, який досяг 21 року і має право брати участь у виборах. Порядок виборів депутатів Державної Думи встановлюється федеральним законом. Вибори, за загальним правилом, призначаються Президентом РФ, а якщо він цей обов'язок не виконує, - то Центральною виборчою комісією РФ (ЦВК), на першу неділю місяця, в якому закінчується встановлений термін повноважень Державної Думи попереднього складу.
Депутати Державної Думи обираються по федеральному виборчому округу пропорційно числу голосів, поданих за федеральні списки кандидатів у депутати Державної Думи. Федеральний виборчий округ, за яким обираються депутати Державної Думи, включає в себе всю територію Російської Федерації. Кандидати в депутати Державної Думи висуваються в складі федеральних списків кандидатів.
Державна Дума здійснює свою діяльність у формі відкритих засідань, хоча палата має право проводити і закриті засідання. Рішення Державної Думи приймаються на її засіданнях відкритим або таємним голосуванням. Державна Дума збирається на перше засідання на 30 день після свого обрання. Президент Російської Федерації може скликати засідання Державної Думи раніше цього терміну. Державна Дума обирає зі свого складу голову Державної Думи, першого заступника та заступників голови.
Для спільної діяльності і вираження єдиної позиції з питань, що розглядаються Державною Думою, депутати Державної Думи утворюють депутатські об'єднання - фракції і депутатські групи.
Державною Думою створюється Рада Державної Думи - колегіальний орган з попередньої підготовки організаційних рішень, що стосуються розпорядку діяльності палати. До його складу входять голова Державної Думи, керівники фракцій і депутатських груп. У роботі Ради беруть участь з правом дорадчого голосу заступники голови Державної Думи, голови комітетів Державної Думи. На засіданнях Ради мають право бути присутніми депутати Державної Думи.
Державна Дума збирається на сесії, як правило, на весняну та осінню. Під час сесії проводяться засідання палати, засідання Ради Державної Думи, засідання комітетів і комісій, парламентських слухань, проводиться робота депутатів Державної Думи в комітетах і комісіях, фракціях і депутатських групах, а також з виборцями.