Багатим губернаторам набридла зрівнялівка
Російські губернатори вперше за багато років голосно і хором заявили про те, що в країні неправильно влаштовані бюджетні відносини між центром і регіонами. Глави успішних суб'єктів - Москви, Татарстану і Калузької області - вважають, що центр забирає у них занадто багато, а система не дає бідним територіям стимулів до розвитку. Експерти кажуть, що регіони користуються передвиборчим роком, щоб спробувати захистити свої інтереси. Швидше за все, принципово змінити схему розподілу грошей в Росії не вийде. Але її можна поліпшити.
Парад незадоволених губернаторів
Після Нового року виступив керівник ще одного успішного регіону, Калузької області. Губернатор Анатолій Артамонов в інтерв'ю «Российской газете» заявив: регіону настільки невигідно бути донором, що він готовий повернутися в статус регіону-реципієнта. Виною тому «... політика міжбюджетних відносин, яку проводить міністерство фінансів в останні роки. Для регіонів вона носить дестимулирующий характер. Виходить так: чим вище темпи розвитку економіки, а значить і зростання бюджетних надходжень, тим гірше для регіону ». Через це регіон все більше бере в борг, пояснив губернатор.
На минулому днями гайдарівського форумі губернатори, вже не соромлячись, говорили, що міжбюджетні відносини повинні бути іншими. А голова бюджетного комітету Держдуми Андрій Макаров і зовсім запропонував революційна зміна: дати регіонам можливість створювати власні податкові системи. (В США, наприклад, штати можуть вводити власні податки).
Чи можна сказати, що регіональні керівники, чия вага в політичній системі рік від року знижувався, знову намагаються стати помітною силою? І чи вийде у них домогтися від Кремля змін міжбюджетної політики?
Як ділять гроші в Росії
Бюджетний кодекс визначає, які податки регіони залишають у своїй скарбниці, а які відправляють в федерацію. Залежно від того, скільки коштів регіон відправляє в федеральний центр, а скільки отримує назад, суб'єкти ділять на «багаті» і «бідні», «донори» і «реципієнти».
Поділ досить умовне, і не всі експерти вважають його коректним. Порахувати, скільки грошей кожен конкретний регіон відправив у Москву, а скільки повернув, досить складно. Один з найпростіших способів приблизно розділити регіони на «багаті» і «бідні» - вирахувати їх рівень бюджетної забезпеченості (методика описана в Бюджетному кодексі). Якщо він більше одиниці, то регіон вважається «багатим» і не отримує дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості.
Нагадаємо, що субсидії мають на увазі співфінансування: частину грошей дає федерація, частина - сам регіон і конкретний муніципалітет. Субсидія виділяється з певною метою. Це може бути як конкретний проект (побудувати лікарню), так і вирівнювання забезпеченості в окремих витратних зобов'язання (на ліки для пільговиків).
Субвенція - це гроші, які виділяються для фінансування повноважень, переданих з вищого рівня вниз (наприклад, на виплату допомоги з безробіття).
При цьому потрібно розуміти, що «бідні» дотаційні регіони теж відправляють гроші в федеральний центр - вони точно так само діляться податком на прибуток, відправляють туди ПДВ, акцизи, ПВКК і т. П.
Проблеми «зрівнялівки»
Система «відібрати і поділити», проти якої заперечував Сергій Собянін, діє в Росії давно. Рідко хто критикує її фундаментальний принцип. Начебто зрозуміло, що у величезній країні з різними регіонами повинна існувати якась система перерозподілу ресурсів між територіями. Питання частіше ставлять про масштаби і принципах цього розподілу.
На думку деяких експертів, в Росії в принципі майже немає регіонів, які б не змогли вижити, якби їм перестали давати гроші з федерального центру, але в той же час дозволили залишати у себе всі зібрані податки. Так, в ефірі телеканалу ОТР генеральний директор Інституту регіональних проблем Дмитро Журавльов недавно говорив: «Насправді немає жодного регіону, який заробляв би істотно менше, ніж він витрачає».
Але в ній є багато проблем. Одна з них: чим більше зрівнялівки, тим менше у регіонів стимулів розвиватися. Навіщо регіону прагнути заробляти гроші, якщо бідним все одно додадуть, а у багатьох все одно заберуть? В результаті деякі губернатори своїм головним завданням бачать не притягнення інвестицій та розвиток бізнесу, який буде платити податки, а отримання грошей з Москви.
Правда, існують гранти для успішних регіонів. Але це всього 20 млрд рублів на рік. Порівняйте з 614 мільярдами на «вирівнюють» дотації і 200 млрд на бюджетні кредити.
Ще одна проблема: дотаційне вирівнювання все одно не означає, що регіони будуть жити однаково добре. Це просто означає, що в бюджет надійде стільки-то грошей. Як і на що вони будуть витрачені, чи принесе це реальне благо жителям регіону - питання інше.
Як відбирати і як ділити?
Якщо ми залишаємося в парадигмі «відібрати і поділити», залишається коригувати ці дії. Як відбирати і як ділити? Тут і починаються експертні та політично пропозиції.
Питання друге - як «ділити»? У перерозподілі ресурсів між регіонами має бути більше прозорості. Як вважає Наталя Зубаревич, потрібно збільшити частку дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості, яка вираховується за формулою і тому зрозуміла. А частку дотацій на збалансованість бюджетів (дуже непрозору) потрібно зменшувати, як і інші способи «ручного управління».
Крім того, каже Зубаревич, слід було б зменшити кількість субсидій (не сума коштів, а саме кількість). Зараз різних субсидій більше сотні, все вимагають численних узгоджень з профільними відомствами. Це зручно для відомств, але незручно для регіонів. Краще виділяти 6-8 укрупнених субсидій ( «на освіту», «на охорону здоров'я») і дозволити регіонам самим вирішувати, на що витрачати гроші в рамках тієї чи іншої сфери. Зворотний бік цієї пропозиції - ризик зростання нецільового витрачання коштів (простіше кажучи, більше розкрадуть).
Ще одна важлива пропозиція, про яку говорить Наталя Зубаревич, - необхідна децентралізація не тільки між центром і регіонами, а й між регіонами і муніципалітетами. Усередині регіонів існує приблизно така ж система перерозподілу, як всередині федерації, нагадав Znak.com член бюджетного комітету Держдуми Лев Ковпак. В першу чергу, можна змінити розподіл ПДФО між регіоном і муніципалітетом (в останні роки містах віддавали все менше ПДФО).
«Бюджетна політика регіонів стала б більш справедливої, якби регіонах максимально передали б повноваження і право розпоряджатися податками, - вважає політолог Андрій Колядин. - Щоб кожен керівник розумів - як попрацює, так і поїсть. Звичайно, не можна порівнювати Ямал і Курганську область. Ну, значить, треба вводити коефіцієнти: понижуючі для регіонів, де багато природних ресурсів, і що б для тих, де нічого немає. У перших частину вилучати. Другі дотувати. Але якщо область розвивається не за рахунок вдалого географічного положення - гроші залишати в регіоні ».
Зараз не найкращий час думати про реформу міжбюджетних відносин: занадто напружений бюджет, говорить член бюджетного комітету Держдуми Лев Ковпак. На його думку, до цього питання краще повернутися, коли фінансова ситуація покращиться.
політичний аспект
У виступі регіонів з приводу зміни міжбюджетної політики цікаво, що губернатори виступають майже синхронно і на офіційних майданчиках, що виключають натяк на фронду: «Російська газета», гайдарівського форум. Складається враження, що дискусія була санкціонована зверху.
На його думку, регіони в Росії виявилися розвинені через наявність природних ресурсів або волі центрального уряду. «Зробити Татарстан промислово розвиненим регіоном не радив в нічній тиші чолі Татарстану дух Батия, - говорить Кузнєцов. - Це було вирішено в московських кабінетах. А наситити надра нафтою вирішили в «кабінетах» «вище». Геологія, історія, modus operandi державної політики - ось що править економікою країни, а зовсім не губернатори. І непогано б їм це розуміти ». На думку політолога, система допомоги регіонам «надзвичайно справедлива», але «механізми цієї допомоги і підтримки можна продумувати різні, в тому числі і більш вишукані». На його думку, дісталася Росії у спадок форма федерації входить в конфлікт з реальністю сильної централізованої держави.
У ситуації є ще один політично аспект. З точки зору управління, федеральному центру може здатися, що мати справу з дотаційними регіонами, які сильно залежать від рішень Москви, простіше. У свою чергу губернаторам бідних регіонів легше вибудовувати відносини з бізнесом на своїй території: в дотаційному суб'єкті глава регіону - бог і цар, який приносить на територію федеральні гроші і роздає їх через держконтракти. У багатому ж регіоні розвинений бізнес наповнює скарбницю своїми платежами, це інша концепція відносин.
«Багатьом» регіонах хочеться порадити не тільки аргументовано заявляти про свою позицію, а й відмовитися від непомірних витрат, навіть якщо власні доходи дозволяють. Витратити 6 млрд на новорічне оформлення в Москві? Так після такого навіть самі ліберальні економісти скажуть, що треба відбирати і ділити.