ЮНЕП - 35 років. Скільки ще?
В якості можливої альтернативи цій ідеї висувалася пропозиція про створення спеціального комітету Генеральної Асамблеї ООН або спеціального підрозділу в рамках Секретаріату ООН.
Нарешті, вносилися проекти створення спеціальної міжнародної організації з обмеженим числом членів поза системою ООН, яка мала б контрольними і примусовими функціями. Так, Дж. Кеннан висловлювався за започаткування такої організації з основних промислово розвинених і сприятливим забрудненням навколишнього середовища країн північної півкулі 4. Однак цей і подібні йому інші проекти не отримали підтримки в зв'язку з тим, що переважна більшість держав, і, перш за все, все країни, що розвиваються, для яких проблема охорони навколишнього середовища є нітрохи не менш важливою, ніж для промислово розвинених держав, виявлялися б в цьому випадку позбавленими можливості брати участь в міжнародному природоохоронні ном співпраці і впливати на прийняті такою організацією рішення.
У підсумку перевага була віддана все-таки ООН як організації, наділеної її державами-членами практично універсальною міжнародну правосуб'єктність. В її складі на підставі ст. 22 Статуту була заснована ЮНЕП зі статусом допоміжного органу Генеральної Асамблеї.
Про правовий статус, структуру і компетенцію ЮНЕП. Структура і компетенція ЮНЕП були визначені в уже згадуваній Резолюції Генеральної Асамблеї ООН 2997 (XXVII). Ця резолюція визначила обсяг компетенції та напрямки діяльності чотирьох головних органів Програми: Ради керуючих, Секретаріату, Фонду по навколишньому середовищу і Ради з координації в галузі навколишнього середовища. У 1977 р рішенням Генеральної Асамблеї ООН Рада з координації був скасований і його функції були передані Адміністративному комітету ООН з координації.
Головним органом ЮНЕП є Рада керуючих. Він єдиний в структурі Програми складається з представників суверенних держав. Отже, його рішення мають особливу силу, так як відображають узгоджену волю держав-учасників міжнародного співробітництва в галузі охорони навколишнього середовища. До складу Ради входять 58 членів, які обираються Генеральною Асамблеєю на трирічний термін на основі прийнятого в системі ООН принципу справедливого географічного представництва, що забезпечує врахування інтересів різних груп країн при прийнятті Радою своїх рішень. Місця в Раді розподілені наступним чином: 16 для представників африканських держав, 13 - для азіатських, 10 - для латиноамериканських, 6 - для східноєвропейських, 13 - для західно-європейських та інших держав.
На Рада керуючих покладені такі функції і обов'язки:
- здійснення сприяння міжнародному співробітництву в галузі навколишнього середовища і надання в міру необхідності рекомендацій щодо проведеної з цією метою політики;
- здійснення загального керівництва політикою із спрямування і координації програм в галузі навколишнього середовища в рамках системи ООН;
- постійне проведення оглядів стану навколишнього середовища, з тим щоб виникаючі в області навколишнього середовища проблеми, які мають важливе міжнародне значення, відповідним чином розглядалися урядами.
Секретаріат є виконавчим органом ЮНЕП. Відповідно до вже згадуваної резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 2997 (ХХVII), Секретаріат покликаний стати центром з проведення заходів в галузі навколишнього середовища і координації такої діяльності в рамках системи ООН. У його функції входить також управління Фондом навколишнього середовища.
Секретаріат був утворений в 1973 р в складі двох предметно-галузевих підрозділів - Бюро програми і Бюро фонду. Главою Секретаріату є Виконавчий Директор, який обирається Генеральною Асамблеєю на чотирирічний термін за рекомендацією Генерального Секретаря ООН.
Фонд є основним джерелом фінансування ЮНЕП (поряд з регулярним бюджетом ООН, цільовим фондом і паралельними внесками). Він формується з добровільних внесків країн-членів ООН, стимулює і підтримує виконання тих чи інших проектів в галузі охорони навколишнього середовища, але не фінансує будь-якої з них повністю. Кошти Фонду витрачаються відповідно до рекомендацій Ради керуючих ЮНЕП і на підставі Програми Фонду.
Як зазначалося у вітчизняній юридичній літературі: «Тих, хто спочатку очікував, що ЮНЕП очистить від забруднення природний простір Землі або надасть фінансові кошти для того, щоб це зробили інші, неминуче чекало розчарування. З самого початку малося на увазі створити невеликий фонд, який був би здатний виконувати лише роль каталізатора »5.
Таке концептуальне бачення завдань Фонду та його місця в міжнародному природоохоронному співробітництві з самого початку не передбачало можливості повного фінансування з його допомогою екологічних програм і проектів. До цього можна додати ще й той факт, що протягом 1980-х рр. 95% коштів надходило від 15 країн, а 5% - ще від 60. Половина держав-членів ООН взагалі не брала участі у фінансуванні ЮНЕП.
ЮНЕП має постійними органами, що знаходяться між собою в певній ієрархії, відносно постійним складом членів, автономією в фінансових питаннях, внутрішніми правилами роботи органів (Правила процедури Ради керуючих). Все це - ознаки міжнародної організації. Разом з тим, установчим актом ЮНЕП є не міжурядова угода, а резолюція Генеральної Асамблеї ООН. Договірна правоздатність ЮНЕП похідна від правоздатності ООН, є реалізацією останньої. Тому суб'єктом міжнародного права ЮНЕП бути не може. А отже, не може і виступати в якості міжнародної організації. Сучасний правовий статус ЮНЕП не зазнав ніяких змін у порівнянні з 1972 р - Програма по колишньому залишається допоміжним органом Генеральної Асамблеї ООН.
Про успіхи і відвертих невдачах. Визначившись з правовим статусом ЮНЕП, спробуємо тепер відповісти на питання: яких успіхів світовій спільноті вдалося досягти за допомогою і при безпосередній участі ЮНЕП у вирішенні екологічних проблем і які починання ЮНЕП завершилися невдачею? При цьому звернемо особливу увагу на той факт, що стосовно ЮНЕП був «винайдений» новий вид функції управління - «каталітична роль» - який в офіційних документах визначається наступним чином: «в умовах, коли в діяльності по тій чи іншій глобальної проблеми потенційно може і має брати участь велика кількість різних установ ООН, центральна координуюча інстанція системи повинна прагнути не так брати на себе виконання спільної робочої програми, скільки виступати в ролі ініціатора проектів, оперативне виконання яких слід передавати відповідним за своїм профілем підрозділам загальної системи ООН ».
Девізом ЮНЕП є «Environment for Development» ( «Довкілля для розвитку»). Програма сприяє вирішенню тих проблем, які держава не в змозі вирішити самостійно, незалежно від інших членів світової спільноти. В основі планування і здійснення її діяльності лежить т.зв. трирівневий підхід: на першому рівні - накопичення і представлення у вигляді щорічних доповідей інформації щодо конкретних проблем навколишнього середовища і тим заходам, які здійснюються в цій сфері; на другому рівні - формулювання завдань і стратегії проведення програмних заходів в глобальному масштабі, в масштабі окремих держав, міжнародних міжурядових і неурядових організацій, інших зацікавлених установ та організацій, а також визначення виконавців і методологічної основи розробки конкретних проектів; на третьому рівні - часткове або повне (в разі невеликих проектів) фінансове покриття схвалених програмних заходів з коштів Фонду по навколишньому середовищу.
Спочатку ЮНЕП здійснювала свою діяльність в наступних шести предметних областях: населені пункти та охорону здоров'я; екосистеми суші; навколишнє середовище та розвиток; океани; енергія; стихійні лиха. У 1977 р список предметних областей було збільшено до 27.
Нарешті, після розробки ЮНЕП в 1982 р загальносистемне середньострокової програми з навколишнього середовища в діяльності Програми чітко позначилися наступні 10 напрямків: атмосфера; океани; водні ресурси (крім океанічних); літосфера; наземна біота і біопродуктивність системи; населення і населених пунктів; охорону здоров'я; енергія; промисловий і інші аспекти економічного розвитку; світ, безпека та навколишнє середовище.
ЮНЕП розвивала свою діяльність по всіх названих напрямках, і на деяких з них були досягнуті певні успіхи.
Зокрема, великий внесок ЮНЕП внесла в розробку принципів діяльності держав щодо спільно поділюваних природних ресурсів. У 1975 р за рішенням 44 (III) третьої сесії Ради керуючих в рамках ЮНЕП була заснована Міжурядова робоча група експертів з природних ресурсів, що розділяються двома або кількома державами, результатом роботи якої є «Проект принципів поведінки держав в області навколишнього середовища для керівництва в питаннях охорони і гармонійного використання природних ресурсів, що розділяються двома або більше державами », який після розгляду у Другому комітеті Генеральної Асамблеї ООН був рекомендований ХХХIV сесії Ген еральной Асамблеї для використання державами «як директив і рекомендацій» при розробці відповідних міжнародних угод.
Відповідно до 3-м принципом Проекту держави повинні «уникати в максимально можливій мірі і зводити до мінімуму негативні наслідки використання поділюваних природних ресурсів за межами дії їх юрисдикції, з тим, щоб захистити навколишнє природне середовище зокрема, коли таке використання може:
a) завдати шкоди навколишньому середовищу, що може відбитися на використанні розділяється природного ресурсу іншою державою, що розділяє даний ресурс;
b) наражати на небезпеку збереження розділяється поновлюваного ресурсу;
с) загрожувати здоров'ю населення іншої держави ».
Ще одним напрямком, в розробку якого ЮНЕП внесла істотний і очевидний внесок, є Програма регіональних морів, здійснювана з 1974 р яка охоплює в даний час більше 140 держав і 18 регіонів: Антарктику, Арктику, регіон Балтійського моря, Чорне море, регіон Середземного моря , великий Карибський регіон, Каспійське море, Східно-африканський регіон, регіон Північно-Східної Атлантики, регіон Північно-Східної частини Тихого океану, регіон Північно-Західної частини Тихого океану, Тихоокеанський регіон, регіон Червоного репетуючи і Перської затоки, регіон Арабської затоки, регіон Південно-Східної частини Тихого океану, регіон Західної і Центральної Африки, регіон Східної Азії, регіон Південної Азії.
За кожним регіоном полягає базове комплексне міжнародну угоду по боротьбі з усіма відомими видами забруднення з усіх відомих джерел забруднення і приймаються протоколи, що відображають особливості екологічної обстановки в тому чи іншому конкретному регіоні. ЮНЕП вважає, що такий підхід дозволяє їй сконцентрувати увагу на специфічних високопріоритетних для держав окремого регіону проблемах і тим самим допомогти цим країнам більш повно мобілізувати свої ресурси для боротьби із забрудненням морського середовища. У той же час, за задумом ЮНЕП, такий регіональний підхід в перспективі повинен створити базу для розгляду екологічних проблем Світового океану в цілому, в глобальному масштабі.
На наше глибоке переконання ЮНЕП не вдалося досягти позитивних результатів за цілою низкою принципових напрямків своєї діяльності. Звернемо увагу лише на найбільш важливі з них.
Чи не увінчалися успіхом і спроби ЮНЕП здійснити кодифікацію інституту міжнародної відповідальності за шкоду, заподіяну довкіллю. Нагадаємо, що спочатку робота ЮНЕП в цій області велася в обсязі, передбаченому Принципом 22 Стокгольмської декларації 1972 року (відповідальність і компенсація за забруднення та інші види екологічного збитку). До 1977 р цією проблемою займалася спеціальна група експертів по матеріальної відповідальності за шкоду навколишньому середовищу і його компенсації, яка після утворення Міжурядової робочої групи урядових експертів з екологічного права увійшла до її складу. Однак ще в 1976 р Рада керуючих у своєму рішенні 66 (IV) прийшов до висновку, що найбільш відповідним органом для розробки міжнародно-правових принципів відповідальності держав і компенсації за шкоду навколишньому середовищу є КМП ООН. В результаті діяльність ЮНЕП в цій області сьогодні обмежується лише виявленням можливих проблем для майбутніх досліджень і напрямів, в яких такі дослідження можуть виявитися корисними в плані доповнення та подальшого розвитку міжнародного екологічного права в частині загальної відповідальності, матеріальної відповідальності та компенсації за завдану шкоду.
Одночасно ЮНЕП не завжди ефективно справлялася з покладеним на неї т.зв. каталітичної роллю, що пояснюється великим ступенем самостійності органів і установ ООН у визначенні пріоритетів і програм своєї діяльності, а також певною інертністю в їх діяльності, яка обумовлена наявністю середньострокових і довгострокових програм. Це, зокрема, виразилося в тому, що до написання «загальносистемне середньострокової програми з навколишнього середовища», тобто скоординованого і взаємопов'язаного плану роботи всієї системи ООН в області охорони навколишнього середовища, ЮНЕП вдалося приступити тільки через 10 років після свого створення. Хоча в цьому, на наш погляд, і полягала основна завдання ЮНЕП як «каталізатора» міжнародного природоохоронного співробітництва в рамках всієї системи ООН.
Нарешті, останнім часом діяльність Програми піддається серйозній критиці за тенденцію до поступового відходу від глобального підходу до екологічних проблем і переміщенню центру ваги на сприяння вирішенню регіональних або навіть національних завдань, на проекти регіонального рівня, на розширення функції надання технічної допомоги окремим країнам.
Багатьма фахівцями в міжнародному праві і провідними політиками світу чимало написано і сказано про необхідність термінового дослідження ефективного міжнародного механізму виходу людства зі сформованої в даній області катастрофічну ситуацію. Але такого механізму поки немає. А існуючі якщо і працюють, то локально, тоді як вплив людської цивілізації на екологію планети набуло яскраво виражені характеристики глобальної системності.
Цей важливий теза, на нашу думку, відображає потребу в фундаментальному дослідженні зазначеного питання, яке, як видається, дозволить, з певною часткою ймовірності, прийти до єдино можливого, вкрай необхідного і довгоочікуваного рішення в даній області.
Міжнародних організацій регіонального і універсального характеру, які в тій чи іншій мірі займаються питаннями екології, налічується багато.
Серед зазначених організацій провідна роль належить міжурядовим організаціям. Це цілком зрозуміло в світлі того, що назрілі екологічні проблеми, в сукупності все більш набувають характеру всесвітньої екологічної катастрофи, можливо вирішувати тільки на державному (міждержавному) рівні. У зв'язку з цим, значно підвищується роль ООН як єдиного глобального міждержавного форуму, який володіє найбільш широкою компетенцією, інформованістю і здатністю адаптуватися до екологічного виклику сучасності.