1.2.2. Метод адміністративного права
Адміністративне право, здійснюючи регулятивну функцію, використовує певну сукупність правових засобів або спосо-бов регулюючого впливу своїх норм на управлінські відно-шення, на поведінку їх учасників. Це - методи правового регулювання суспільних відносин. Разом з предметом вони так-ють найбільш ємну характеристику будь-якій галузі російського права, включаючи і адміністративне право.
Крім того, по колу регульованих суспільних відносин, тобто по предмету, галузі чинного права нерідко виявляються досить близькими, а іноді навіть збігаються в своїх основних прояв-домлення (наприклад, майнові відносини, а також відносини в сфері охорони природного середовища, підприємницької діяльності тощо). Тому метод регулювання часто виступає в ролі визначаються-ющего критерію при розмежуванні правових галузей.
Проблема методів правового регулювання досить дис-куссіонна. До сих пір виявляються два принципово різних підходи до розуміння їх змісту: або кожна право-вая галузь крім предмета має і свій власний метод, або всі галузі права використовують у регулятивних цілях єдині правові засоби, закладені в самій природі права. Переважною видається друга позиція.
Що являють собою правові засоби регулювання загально-дарських відносин? Приписи - покладання прямий юридичес-кою обов'язки здійснювати ті чи інші дії в умовах, пе-мотренних правовою нормою. Заборони - фактично також припускає-сания, але іншого характеру, а саме: покладання прямий юридичес-кою обов'язки не здійснювати ті чи інші дії в умовах, передбачених правовою нормою. Дозволу - юридична раз-рішення здійснювати в умовах, передбачених правовою нормою, ті чи інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм розсудом.
Подібна характеристика зазначених правових засобів підтвер-ждает висновок про те, що вони єдині для всіх галузей права. Вико-ються ж вони з урахуванням особливостей предмета даної галузі, тобто регульованих суспільних відносин. Це і є відправним моментом для розуміння суті адміністративно-правового регулиро-вання, його специфічних особливостей. Вони визначаються суті-стю виконавчої влади, що реалізується в процесі юридично-владній діяльності особливого виду державних органів. Соот-повідно адміністративно-правове регулювання, його механізм є форма юридичної опосрсдствованія відносин, в яких одна сторона виступає в ролі керуючого, а інша - керуючий-мого. Такого роду відносини завжди припускають відоме підпорядкування волі керованих єдиної керуючої волі, висловіть-лем якої є той чи інший суб'єкт виконавчої влади.
Отже, адміністративно-правове регулювання розраховане переважно на такі суспільні відносини, в яких виключається юридичну рівність їх учасників.
Але є і такі суспільні відносини, для яких характер-но рівність сторін. Класичним прикладом є відносини, що регулюються нормами цивільного права. На цій основі стало майже традиційним протиставлення двох методів правового регулюються-вання: цивільно-правового та адміністративно-правового. Пер-вий з них розрахований на відносини, в яких їх учасники равноп-рівні, а другий - на відносини з участю нерівноправних сторін. Вважалося, що ці два методи собирательно висловлюють ознаки, ха-характерних для регульованих різними галузями права гро-ських відносин: для одних галузей найбільш прийнятні риси, властиві цивільно-правовому методу, для інших - адміністративно-правовому. Такий варіант вирішення проблеми мето-дів правового регулювання по суті також не визнавав средст-ва правового регулювання єдиними. В силу цього будь-якого роду спроби сконструювати особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних, фінансових, кримінальних та інших відносин, неминуче приводили до визнання наявності одно-го з двох методів. У наявності - чітко виражена умовність ви-ділення двох, нібито, універсальних методів. Дійсно, навіть у відносинах, регульованих цивільним правом, нерідко відсутні-ет рівність сторін (наприклад, зобов'язання з заподіяння шкоди).
При характеристиці так званого адміністративно-правово-го методу регулювання не завжди враховувалося, що «адміністра-тивне» означає, як правило, «позасудове». Однак цивільно-правові спори (включаючи майнові) далеко не завжди вимагають судового розгляду і дозволу. Тим самим умовність, прису-щая поділу методів правового регулювання тільки на цивільно-правові та адміністративно-правові, посилюється в ще більшому ступені.
В якості своєрідної реакції на яка складається, далеко не безперечну, ситуацію було сформульовано висновок про наявність третього виду методів правового регулювання, а саме - кримінально-правового, що використовує, нібито, кошти виключно заборонно-го характеру. Якщо це дійсно так, то слід визнати, що багато управлінських та майнові (цивільні) відносини регулюються кримінально-правовим методом, що алогічно.
Викладені міркування, однак, зовсім не виключають будь-яку можливість виділення правових засобів, характерних для кожної з існуючих галузей права. Але це означає лише те, що правові галузі використовують в своїх регулятивних цілях з урахуванням особливостей регульованих суспільних відносин (предмет) єдині правові засоби (метод) в їх різному поєднанні. Зазначені кошти розраховані на суспільні відносини, учасники яких або знаходяться на одному правовому рівні, тобто рівноправні, або вони нерівноправні, тобто юридично виражена воля одного боку має певний пріоритет в порівнянні з юридичної волею дру-гой боку. Це і є визначальним при характеристиці мето-дів правового регулювання, бо елементи рівності або неравенст-ва сторін можуть бути виявлені в стосунках, регульованих будь галуззю права, включаючи і ті, які схильні до адміністра-тивно-правовому регулюванню. Зокрема, про це свідченням-і те, що в сфері державного управління мають місце так на-зване горизонтальні відносини, що виключають нерівність їх учасників (див. Детальніше главу 4).
Отже, цілком обгрунтований підхід до проблеми методів пра-вового регулювання з позицій, що враховують, по-перше, принципову єдність використовуваних в цих цілях правових засобів, і, по-друге, специфіку регульованих громадських відно-шень.
На подібній основі представляється можливим відтінити особ-ності адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, що випливають із сутності державно-управлінської діяльності і предмета адміністративного права.
По-перше, взагалі для механізму адміністративно-правового регулювання найбільш характерні правові засоби розпорядник-ного типу, тобто приписи. Своє безпосереднє вираження вони знаходять у тому, що з одного боку регульованих відносин переді-ставлен певний обсяг юридично-владних повноважень, ад-ресуемих іншій стороні. Остання зобов'язана підкоритися приписам, що виходить від носія розпорядчих прав. Тако-го роду повноваження не можуть перебувати в розпорядженні обох сто-рон; інше перетворило б їх в рівноправних суб'єктів.
По-друге, адміністративно-правове регулювання предпола-Гаета однобічність волевиявлень одного з учасників відно-шення. Це волевиявлення юридичне владне, а тому йому належить вирішальне значення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню інший. Пояснюється це перш за все тим, що юридично-владні приписи віднесені-ни до компетенції відповідних суб'єктів виконавчої влади.
По-третє, в конкретних управлінських відносинах, регульо-ваних адміністративним правом, найбільш типове вираз на-ходить наступний взаємозв'язок між керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридично-владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчестоящого органу вико-навчої влади). Отже, складається такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємно-го (тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Дана особливість, зокрема, свідчить про те, що адміні-стратівно-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції, повноважною вирішувати в односторонньому порядку, але відповідно до вимог законів та адміністра-тивно-правових норм, що виникають в рамках регульованих управ ленческих відносин питання, незалежно від того, з чиєї ініціативи вони виникають.
По-четверте, всі названі риси, що характеризують метод ад-міністратівной права, виявляються і в тих випадках, коли адміні-ністратівно-правовими засобами регулюються відносини імущі-ного характеру. Так, антимонопольні органи можуть вводити обмеження на створення нових господарюючих суб'єктів у будь-якій сфері діяльності, а також встановлювати заборони на здійс-тичних окремих видів діяльності або виробництво визначений-них видів товарів; федеральний антимонопольний орган має право так-вать господарюючим суб'єктам обов'язкові для виконання приписи про їх примусовий поділ, про розірвання або про зміну договорів, які суперечать антимонопольному законодав-тельству, про укладення договору з іншим господарюючим суб'єктом, про перерахування у федеральний бюджет прибутку, отриманої в результаті порушення антимонопольного законодавства.
Федеральний антимонопольний орган здійснює державних валют-венний контроль за створенням, злиттям і приєднанням об'єк-єднань комерційних організацій (союзів або асоціацій). У слу-чаях, коли подібні дії можуть призвести до обмеження конкуренції, на вимогу антимонопольного органу засновники коммер-чеський організації, особи або органи, що прийняли рішення про злиття, приєднання, зобов'язані вжити заходів щодо відновлення необхідних умов конкуренції. У разі, коли комерційні і некомерційні організації, які займаються підприємницькою діяльністю, займають домінуюче становище і зробили два або більше порушень антимонопольного законодавства, Федераль-ний антимонопольний орган має право прийняти рішення про їх примусовий поділ або виділення з їх складу однієї або НЕ-скількох організацій. Антимонопольне законодавство також передбачає, що федеральні органи виконавчої влади, виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування можуть приймати рішення з питань ство-данія, реорганізації та ліквідації господарюючих суб'єктів. *
Державний комітет Російської Федерації з управління державним майном розпоряджається об'єктами федеральної власності; приймає рішення про приватизацію що перебувають у федеральній власності державних підприємств; передає об'єкти федеральної власності Російському фонду федерального майна для продажу; оформляє закріплення державного майна, що перебуває у федеральній власності, в госпо-дарське відання і оперативне управління, дає згоду на продаж нерухомого майна, закріпленого в господарському віданні, на передачу його в оренду або заставу; реорганізує за погодженням з відповід-ветствующим федеральними органами виконавчої влади феде-ральних підприємства без зміни їх форми власності і т.д. *
* Див. там же. № 50. У розділі ст. 4930.
Федеральні органи виконавчої влади також вирішують пи-роси передачі державних підприємств і господарських орга-нізацій, що перебувають у федеральній власності, в дер-ву власність суб'єктів Російської Федерації; про передачу в за-лог акцій, що перебувають у федеральній власності; про продаж на аукціоні майна ліквідованих і ліквідованих підприємств * і т.п.
* Див. там же. № 45. У розділі ст. 4355, 4356; № 50. У розділі ст. 4906; № 22. У розділі ст. 2059.
Цивільний кодекс Російської Федерації також визнає, що майнові відносини можуть грунтуватися на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, тобто що вони мо-гут бути адміністративними (ч. 3 ст. 2).
По-п'яте, владність і односторонність, як найбільш суттєві ознаки адміністративно-правового регулювання, не виключають використання в необхідних випадках дозвільних засобів, в результаті яких можуть виникати управлінські відносини-рівності учасників регульованих управлінських відносин, тобто їх волевиявлень. Але використання дозволів також приписується адміністративно-правовими нормами (наприклад, у вигляді відповідних дозволів).
Таким чином, суть методів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин може бути зведена до наступного:
а) встановлення певного порядку дій - припускає-сание до дій за відповідних умов і належним чином, передбаченим даною адміністративно-правовою нормою. Недотримання такого порядку не тягне за собою юридичних пос-ледствии, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом України про адміністративні правопорушення уста-новлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня вчинення проступку. Перевищення цього строку не дозволяє до винен-ному заходи адміністративної відповідальності (ст. 38);
б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу (наприклад, дис-ціплінарной або адміністративної відповідальності). Так, заборонено-но напрямок скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги; винні повинно-стние особи несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;
в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, даний метод розрахований на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не мають права уникати такого вибору. Це - «жорсткий» варіант дозволу, що дає мож-ливість прояви самостійності при вирішенні, наприклад, питання про застосування до особи, яка вчинила адміністративне пра-вонарушеніе, тієї чи іншої міри адміністративного впливу (стягнення), або звільнення його від відповідальності;
г) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм розсудом, тобто здійснювати, або не робити пре-редбачені адміністративно-правовою нормою дії у визна-лених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації суб'єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи потрібно оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це - «м'який» варіант дозволу. У зв'язку з цим треба підкреслити, що фактично дозвільні варіанти уп-равлять впливу мають усі риси офіційного раз-рішення на вчинення певних дій. Дозвільний ме-тод є найбільш перспективним.
Адміністратівноеправо можна розглядати як узагальнюючу галузь в силу того ... Терміни «конституційне право» і «державне право» часто вважаються синонімами. які.
§ 1. Що регулює адміністратівноеправо. Викладені позиції підводять до чисто ... Як уже зазначалося, існує особлива галузь правової системи Російської Федерації, основним.
Адміністратівноеправо можна розглядати як узагальнюючу галузь в силу того ... Терміни «конституційне право» і «державне право» часто вважаються синонімами. які.
Адміністратівноеправо можна розглядати як узагальнюючу галузь в силу того ... Терміни «конституційне право» і «державне право» часто вважаються синонімами. які.
Адміністратівноеправо є опорною, базисної галуззю правової системи поряд з ... До змісту книги: Адміністратівноеправо. Дивіться також. величезну різноманітність спеціальних.
Адміністратівноеправо як галузь сучасного права з'явилося тоді, коли в правовій системі достатнє місце зайняли норми, що закріплюють права особистості, процедури діяльності.
Адміністратівноеправо належить до числа публічних галузей, тому загальногалузевий режим адміністратівногоправа носить публічно-правовий характер.
Адміністратівноеправо практично використовує всі методи правового регулювання. Разом з тим визначальним чином вплинути на вибір тих чи інших засобів правового впливу на управлінські.
До змісту книги: Адміністратівноеправо Росії. Дивіться також: АдміністратівноеправоАдміністратівноеправо. Екологічний контроль.
Тому адміністратівноеправо обмежується лише визначенням структури. Адміністратівноеправо можна розглядати як узагальнюючу галузь в силу того.