Часом здається, що ідеї та концепції нормативних актів, що регулюють роботу цілих вітчизняних галузей, реалізуються недозволено довго. Здавалося б, чого простіше: сісти, написати, обговорити, переконати депутатів і сенаторів, відкрити шампанське з нагоди підписання документа главою держави. Півроку, від сили рік роботи. Мало? Перестаньте займатися улюбленими госчіновнічеством бюрократичними процедурами, і все вийде.
В інтерв'ю РАПСІ директор правового департаменту Міністерства освіти і науки РФ Марина Лукашевич детально розповіла, чим обумовлений такий довгий термін, і розкрила деякі ноу-хау, які в сучасних російських реаліях подібні масштабні закони допомагають готувати і проводити через Федеральне Збори.
Дублювання, колізії та судова практика
- Коли і чому народилася ідея підготувати абсолютно новий федеральний закон "Про освіту в РФ"?
- На мій погляд, ідея вдосконалення будь-якого законодавства виникає з змінюються життєвих реалій. Одним словом, в усьому винна прогрес. Сфера освіти не виняток. В останнє десятиліття наша законодавча база стала сильно відставати від правозастосування. Система розвивалася, виникали нові інститути і моделі взаємодії між учасниками освітніх відносин. Закони за цим не встигали. Діяв закон про освіту містив норми, які дозволяли розвивати систему в цілому. Можна сказати, навіть грав негативну роль через що містяться в ньому невиправданих бар'єрів. Особливо виразно ця проблема позначилася в період реалізації національних проектів в сфері освіти. Як наслідок, велика кількість внесених до чинного Закону про освіту змін призвело до кардинальної зміни його концепції.
- Які саме бар'єри були в законі?
- Що можете сказати про правову складову ідеї підготовки нового Закону?
- Судова практика була, очевидно, вкрай великою.
- Наведіть найбільш характерний приклад того часу.
- Чинне законодавство оперує поняттям "освітній заклад". А коли було прийнято цивільне законодавство, в ньому фігурувало общеродовой поняття "організація". Тому при вирішенні конфліктів їх учасники завжди намагалися сказати: "ми ж не організація, ми ж установа, тому на нас ці норми не поширюються!" Такі малозрозумілі казуїстичні моменти досить довгий час красномовно говорили про те, що треба міняти саме законодавство.
Або, наприклад, трактування поняття "виховання". Бувало ректору вузу могли пред'явити позов за фінансування університетської команди КВН. Мовляв, це не відноситься до виховних заходів. Щорічно сотні судів, страждали тисячі людей.
Освіта з людським обличчям
- Отже, розуміння дозріло. Що було далі?
- Як була сформульована основна мета розробки нового закону про освіту?
- В освіті основною фігурою завжди був, є і буде - Людина. Тому мета була сформульована так - новий закон повинен стати основою для розвитку людського потенціалу. Максимально забезпечити кожному ті умови, які система потенційно здатна надати. Новий закон повинен був розширити освітні можливості і для учнів, і для педагогів. Якщо узагальнювати, законодавче регулювання варто було спрямувати на зовнішнього споживача. Тому новий закон влаштований саме за таким принципом. Ми закріпили в ньому освітні права особистості, на всіх етапах: від дитинства (дошкільна освіта може бути отримано з 2 місяців) до зрілого віку. При цьому професійне навчання, додаткову освіту можна отримати незалежно від віку, попереднього рівня освіти.
Освіта як сфера, що природно, також повинна була отримати для своєї роботи повноцінну правову регламентацію. Тим самим досягалися б відразу кілька різноспрямованих цілей. Стояло завдання законодавчо визначити сформувалися нові моделі в системі освіти і зняти непотрібні бар'єри і обмеження. Наприклад, пов'язані, з можливістю навчання в різних організаціях, яким новим законом надані ширші можливості в частині здійснення освітньої діяльності. Те ж дошкільну освіту може тепер надаватися і комерційними організаціями. Крім того, що це дає реальний вибір громадянину, куди саме відвести свою дитину, це конкурентно стимулює і нашу систему, дозволяючи створювати нові робочі місця і стимулювати розвиток.
- В такому випадку, чому системний для російської освіти нормативний акт приймався так довго?
- Спочатку не цілком. Ми розмістили проект на тому ж майданчику, де до цього проходило обговорення законопроекту "Про поліцію". Звучали різні думки, критика, окремі відгуки не збігалися з нашими задумами. Але обговорення норм закону між самими громадянами, враховуючи різні суспільні інтереси в той період не було.
- Що вдалося з'ясувати з віртуальних диспутів?
- Підтвердився головний посил - суспільство вимагало прийняття нового закону про освіту. Причому це констатували не тільки управлінці, але і серед експертів і споживачів освітніх послуг з цього питання було дивовижне для системи освіти одностайність. Даний висновок на тому етапі не залежав навіть від ставлення до змісту вже наявного законопроекту, і це нас почасти надихнуло.
- Нами були враховані нюанси, виявлені в ході першого інтернет-спілкування із зацікавленими особами. Постаралися їх використовувати в іншому напрямку, що дало новий ефект. Ми використовували принципи громадської експертизи, на майданчику edu.сrowdеxpert.ru. Цього разу експерти не просто висловлювали особисте ставлення до тексту, але могли пропонувати і свої формулювання. І потім самі ж їх оцінювали.
Складові і сума
- Сухий залишок: проект до того моменту готувався цілих вісім років.
- У наявності просте арифметичне правило "від зміни місць доданків сума не змінюється": або тривалий підготовчий етап і потім лічені місяці в Федеральному Зборах, або навпаки.
- Навіщо в законі виявився закладений восьмимісячний термін між підписанням президентом і вступом в силу?
- Це було зроблено навмисно, для того щоб привести у відповідність з новим законом чинну нормативну базу, сформувати новий подзаконное регулювання і щоб регіони і інші учасники освітніх відносин могли підготуватися до нових умов.
- Які з них найбільш значущі?
- У новий закон про освіту було закладено чимало норм прямої дії. Навіщо це було зроблено?
З тієї ж логіки ми виходили при формулюванні перехідних положень. Були передбачені норми прямої дії для переходу від старого законодавства до нового. Нам зараз не потрібно видавати додаткові акти, наприклад, про те, що програми післявузівської освіти зізнаються програмами вищої освіти третього рівня з підготовки науково-педагогічних кадрів. Вибудувана загальна логіка: бакалаврат - магістратура - аспірантура. Нам не треба приймати якісь додаткові акти за визнанням того, що дошкільна освіта стало першим рівнем нової системи освіти. В силу нового закону це норма прямої дії.
Ряд інших норм - про перейменування, переоформлення ліцензій - були спеціально зроблені відкладальними.
- На цей рахунок у новому законі також передбачені норми прямої дії: прямо передбачено, що акти, прийняті до набрання чинності нового Закону, можуть застосовуватися, якщо не суперечать вже закріпленим новим підходам.
Звичайно, найпростіше скасувати всі акти і почати з нового аркуша. Однак в правовому регулюванні такого вакууму виникати не повинно. Адже за кожною раніше прийнятої нормою стоять права і можливості наших громадян. Тому ми шукаємо нові механізми і моделі, що відповідають сьогоднішнім реаліям і дозволяють якісь діяли раніше норми "вписувати" в нові акти, якісь скасовувати. Одним словом - займаємося інкорпоруванням. Процес цей швидким бути не може, інакше постраждає якість.
- На сайті міністерства з'явилися різні роз'яснення по новому закону. Невже після стількох років консультацій та експертиз вони потрібні?
- Багато що з вищесказаного стосується федерального рівня регулювання. Що в регіонах?
- Скільки у них залишилося часу на це?
Мінне поле правозастосування
- Прийняти закон, розробити підзаконні акти, давати рекомендації - все це добре і правильно. Але ж як показує практика, найвідповідальніший момент це початок правозастосування, до якого на 100% підготуватися просто неможливо.
- У нас були різні досліди по супроводу національних проектів, проектів з модернізації регіональних систем загальної освіти, гучного ФЗ-83, про внесення змін до колишні закони про освіту і про вищу післявузівську освіту. Не викликало сумнівів, що слід в першу чергу створити умови, при яких правозастосування було б ефективним і мінімізувала потенційні труднощі для різних учасників правовідносин.
Тому для супроводу вступу в силу нового закону ми запустили три проекти.
- Перший. Організували підвищення кваліфікації та експертно-консультаційну підтримку працівників регіональних органів влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють управління у сфері освіти, за програмою "Реалізація Федерального закону" Про освіту в Російській Федерації ". Ця робота з кінця минулого року забезпечується Інститутом законодавства та порівняльного правознавства при уряді РФ. Уже більше двох тисяч працівників органів управління освітою пройшли таку підготовку.
Другий. Вища школа економіки реалізує проект з підвищення кваліфікації та експертно-консультаційного супроводу для керівників та заступників керівників освітніх організацій різних типів.
Ми розраховуємо, що реалізація всіх цих проектів забезпечить ефективне правозастосування вже з перших днів дії нового закону.
А взагалі треба звикати до того, що законодавство - живий організм і він повинен постійно оновлюватися. Як сучасне програмне забезпечення, нові версії якого виходять одна за одною. І чим більше ми будемо прислухатися до практикам, до всіх небайдужих громадян, тим адекватніше буде правове поле.