Розглянемо основні положення даного Наказу та його відмінності від втратили чинність Правил.
Мета прийняття Наказу
На відміну від Правил в Порядку більш докладно сформульована мета його прийняття. На підставі Порядку затверджуються гранично допустимі кількості відходів конкретного виду, що направляються на розміщення в конкретних об'єктах зберігання відходів і об'єктах поховання відходів з урахуванням екологічної обстановки на території, на якій розташовані такі об'єкти (п.1 Порядку).
Таким чином, зроблено акцент на тому, що для господарюючого суб'єкта не просто встановлюється кількість відходів, яке він має право направити на розміщення, а також визначаються конкретні види відходів і об'єкти. в яких дані відходи будуть розміщуватися.
Варто відзначити, що в п.1 Порядку нічого не сказано про нормативи утворення відходів, хоча Порядок регулює також питання їх затвердження (поряд з лімітами).
Порядок призначений для індивідуальних підприємців та юридичних осіб. в результаті господарської та іншої діяльності яких утворюються відходи. Росприроднагляду і його територіальних органів * (абз.1 п.2 Порядку). Дана норма узгоджується з п.3 ст.18 Федерального закону "Про відходи виробництва і споживання".
>>> На відміну від Правил в Порядку враховано положення п.3 ст.18 Федерального закону "Про відходи виробництва і споживання", згідно з яким індивідуальні підприємці і юридичні особи, які є суб'єктами малого і середнього підприємництва, що не розробляють ПНООЛР. Вони представляють відповідні територіальні органи Росприроднагляду звітність про утворення, використання, знешкодження, про розміщення відходів (за винятком статистичної звітності) в повідомному порядку. При цьому лімітами на розміщення відходів для них є кількості відходів, фактично спрямовані на розміщення відповідно до зазначеної звітністю (абз.3 п.2 Порядку).
До вступу в силу даного Порядку на практиці існувало певне протиріччя. Відповідно до п.1 ст.18 закону нормативи утворення відходів та ліміти на їх розміщення (НООЛР) встановлюються для всіх юридичних осіб та індивідуальних підприємців, в результаті господарської та іншої діяльності яких утворюються відходи. Тобто вимога п.1 ст.18 поширюється також і на суб'єктів малого і середнього підприємництва.
Разом з тим в що втратили чинність Правилах був відсутній порядок встановлення лімітів на підставі звітності. При цьому від встановлення лімітів розміщення відходів безпосередньо залежить розрахунок плати за розміщення відходів. У разі, якщо ліміти не встановлені, то вся маса розміщених відходів враховується як понадлімітна і при розрахунку плати застосовується п'ятикратний підвищуючий коефіцієнт. Таким чином, суб'єкти малого та середнього підприємництва вносили плату в п'ятикратному розмірі. **
Наказ дозволив існувала колізію правових норм: лімітами на розміщення відходів є кількості відходів, фактично спрямовані на розміщення відповідно до звітністю.
>>> Однак при прочитанні п.2 Порядку, який стосується суб'єктів малого та середнього підприємництва, може виникнути питання про те, що вважати лімітами розміщення відходів: кількості відходів, спрямованих на розміщення за поточний звітний період або за попередній (тобто ліміти встановлюються тільки по закінченні звітного періоду або до його початку)?
На наш погляд лімітами необхідно вважати кількість відходів, фактично спрямованих на розміщення саме за поточний період (тобто ліміти визначаються по закінченні звітного періоду). При цьому, відходи розміщуються за квартал, будуть вважатися розміщеними в межах лімітів (тому що вони є частиною тієї кількості відходів, яке в кінці звітного періоду буде прирівняне до лімітів).
Положення п.3 ст.18 закону про відсутність необхідності розробки ПНООЛР суб'єктами малого і середнього підприємництва направлено на зниження адміністративних бар'єрів щодо зазначених осіб (в тому числі в силу незначності їх впливу на навколишнє середовище). У зв'язку з цим прочитання п.2 Порядку, відповідно до якого лімітами вважаються кількості відходів, спрямованих на розміщення за минулий звітний період, представляється нелогічним і не відповідає призначенню п.3 ст.18 закону як створює додаткові бар'єри (наприклад, за поточний період розміщується відходів більше, ніж за минулий період, відповідно плата повинна вноситися в п'ятикратному розмірі; зате в наступний звітний період можливо розміщувати стільки ж відходів як і в поточний без застосування п'ятикратного підвищувального коеффіці ента).
Також в п.2 Порядку не міститься спеціальної вказівки на те, що мається на увазі минулий звітний період.
>>> На відміну від Правил Наказом встановлено, що нормативи утворення відходів та ліміти на їх розміщення затверджуються не тільки для юридичних осіб, а й для їхніх філій та інших територіально відокремлених підрозділів (абз.1 п.2, п.7 Наказу).
Уточнено, що дія Порядку (також як і дію закону, на підставі якого він прийнятий) не поширюється на питання поводження з радіоактивними відходами, біологічними відходами та відходами лікувально-профілактичних установ.
Проекти нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення (ПНООЛР)
Проекти нормативів утворення відходів розробляються на підставі розрахунків і наявних даних про питому освіту відходів при виробництві продукції, виконанні робіт, наданні послуг. При цьому нормативи утворення відходів служать для визначення очікуваних кількостей відходів, що утворюються конкретних видів з урахуванням планованих обсягів виробництва продукції, виконуваних робіт, надання послуг (п.4 Порядку).
Таким чином, нормативи утворення відходів відображають очікуване кількість відходів, що утворюються, яке може відрізнятися від фактичного.
Маси (обсяги) відходів, призначених для накопичення (на термін не більше ніж шість місяців) в місцях (на майданчиках), обладнаних у відповідності до вимог законодавства Російської Федерації, в ліміти на розміщення відходів не включаються. Дане положення Наказу відповідає положенню закону, згідно з яким накопичення відходів (на термін не більше ніж 6 місяців) не є розміщенням відходів.
- Вимоги до матеріалів, необхідних для затвердження нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення
Матеріали, що представляються в територіальні органи Росприроднагляду, визначені в п.7 Порядку. У порівнянні з Правилами перелік документів доповнений документом, що підтверджує сплату державного мита за видачу документа про затвердження НООЛР.
Документи подаються за місцем здійснення діяльності, в результаті якої утворюються відходи. Ця вимога не стосується осіб, які здійснюють господарську та іншу діяльність на території міст федерального значення, які представляють заяву і необхідні документи в територіальні органи Росприроднагляду по місцю пропонованого розміщення відходів (п. 8 Порядку).
Наказом встановлено два випадки, коли нормативи утворення відходів та ліміти на їх розміщення не затверджуються:
- наявність недостовірної інформації у складі представлених заяви і документів;
- кількість відходів, пропоноване для розміщення, перевищує наявну виробничу потужність об'єкта розміщення відходів (за результатами його інвентаризації), необхідну для планованого розміщення відходів.
Друга підстава є новим у порівнянні з такими, що втратили силу Правилами. Включення до Наказу даного підстави для відмови видається цілком логічним в рамках існуючої системи регулювання діяльності щодо поводження з відходами. Призначенням НООЛР є встановлення кількості відходів, дозволеного до розміщення в конкретних об'єктах. У разі, якщо виробнича потужність конкретного об'єкта не дозволяє розмістити відповідну кількість відходів, необхідно шукати інші об'єкти для розміщення.
У довгостроковій перспективі зазначена норма може послужити стимулом для створення нових високопродуктивних об'єктів розміщення відходів; для розвитку технологій використання і знешкодження відходів і передачі відходів для зазначених цілей відповідним підприємствам (як альтернатива розміщення відходів).
Однак в даний час в умовах відсутності необхідної кількості об'єктів розміщення відходів, створених відповідно до вимог законодавства, зазначена норма Наказу призведе до відмов індивідуальним підприємцям і юридичним особам в утвердженні нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення, значного збільшення витрат зазначених осіб на транспортування відходів до об'єктів розміщення, які мають необхідну виробничу потужність (які можуть розташовуватися в інших суб'єктах РФ).
Документ затверджується строком на 5 років за умови щорічного підтвердження незмінності виробничого процесу і використовуваної сировини у вигляді технічного звіту, що розробляється відповідно до методичних вказівок, і подається в повідомному порядку до відповідних територіальних органів Росприроднагляду.
Для індивідуальних підприємців та юридичних осіб, які розміщують відходи I - IV класу небезпеки на експлуатованих ними об'єктах розміщення відходів, нормативи утворення відходів I - IV класу небезпеки і ліміти на їх розміщення затверджуються на строк дії ліцензії на здійснення діяльності по збору, використання, знешкодження, транспортуванні, розміщення відходів I - IV класу небезпеки.
- Переоформлення документа про затвердження НООЛР
Переоформлення названого документа здійснюється в разі зміни відомостей, зазначених у заяві (п. 14 Порядку). При цьому термін дії НООЛР залишається колишнім. Також переоформлення допускається за умови незмінності виробничого процесу і використовуваної сировини.
Тут варто зазначити наступне. Згідно п. 2 Наказу ліміти на розміщення відходів, затверджені в установленому порядку до набрання чинності даного Наказу, дійсні до закінчення зазначеного в них терміну. Однак в Наказі нічого не говориться про можливість їх переоформлення. Вказана обставина може призвести до відмов в переоформленні лімітів на розміщення відходів, затверджених до вступу в силу даного Наказу. Вважаємо, що подібна відмова буде неправомірним.
У цьому огляді посилання на норми Порядку наведені відповідно до нової редакції.