Конституційно-правові основи захисту та забезпечення стійкості національної валюти Російської Федерації
Конституція Росії покладає безпосередню відповідальність за стан російського рубля на Банк Росії, визнаючи захист і забезпечення стійкості національної валюти його основною функцією (ст. 75 Конституції України). Повноваження щодо захисту і забезпечення стійкості національної валюти Банк Росії здійснює незалежно від інших органів державної влади, але в рамках єдиної державної грошово-кредитної політики.
Наявність національної валюти - одна з ознак державного суверенітету, а здатність державних органів забезпечити її стійкість є одним з критеріїв ефективності державної влади. Тому конституційний принцип незалежності Банку Росії в процесі реалізації функції щодо захисту і забезпечення стійкості рубля не виключає обов'язки Банку Росії взаємодіяти з іншими органами державної влади, особливо з Президентом Росії, Урядом Росії і Федеральними Зборами Росії.
Без якісного федерального законодавства, без створення необхідних інститутів, без ефективної взаємодії між усіма органами державної влади, без співпраці і взаєморозуміння з підприємницькими структурами Банк Росії, та й будь-який інший державний орган, навряд чи був би здатний одноосібно захищати і забезпечувати стійкість рубля.
Незалежний статус Банку Росії при реалізації функції щодо захисту і забезпечення стійкості рубля, як видається, передбачає його оперативну самостійність у прийнятті регулюючих рішень, заснованих на Конституції Росії і федеральному законодавстві.
У той же час принцип незалежності Банку Росії не виключає реалізації іншого конституційного принципу - єдності системи державної влади (ст. 5; ч. 4 ст. 78; ст. Ст. 80, 103, 106, 114 Конституції України). Дія вищезазначеної конституційного правового принципу передбачає, зокрема, наявність необхідного рівня взаємодії і узгодженого функціонування між державними органами, діяльність яких впливає на стан національної валюти, а також особливу відповідальність Банку Росії і Уряду Росії перед суспільством за здійснення і результати єдиної державної грошово-кредитної політики.
Однак за роки реформ в Росії так і не створений заснований на власній Конституції та федеральному законодавстві, детально розроблений правовий механізм захисту і забезпечення стійкості рубля.
Захист і забезпечення стійкості рубля (поряд з іншими напрямками грошово-кредитного регулювання) здійснюються з використанням державної політики валютного курсу, що дозволяє не допустити різких коливань рубля і забезпечити плавну зміну його вартості як у бік підвищення, так і зниження.
Наприклад, в період економічних реформ в Росії активно використовувалася політика запланованого (відповідно до прийнятого прогнозом) зміни вартості національної валюти щодо однієї або декількох валют іноземних держав. Також активно застосовувалася політика, спрямована на встановлення мінімальної, максимальної або і максимальної, і мінімальної ціни національної валюти до валют інших держав протягом певного періоду часу (наприклад, протягом року).
З метою забезпечення суверенітету Російської Федерації при здійсненні національної політики щодо захисту і забезпечення стійкості рубля необхідно на основі Конституції Росії розробити і встановити в федеральному законодавстві: загальні критерії визначення стійкості національної валюти Росії; основні види використовуваних в Росії режимів валютних курсів, критерії, підстави і порядок їх використання; загальний порядок, форми, методи і інші суттєві особливості державної політики, спрямованої на захист і забезпечення стійкості рубля. Захист і забезпечення стійкості рубля як елемент єдиної державної грошово-кредитної політики повинні здійснюватися в рамках встановленого правового порядку, спираючись на офіційні якісні та кількісні критерії, що характеризують стан національної валюти в певний проміжок часу.
Встановлення порядку грошової емісії, офіційного валютного курсу, як і встановлення порядку здійснення багатьох інших напрямків грошово-кредитного регулювання, зачіпає інтереси всього суспільства, а тому не може бути повністю передано на розсуд Банку Росії. Навіть ст. 7 Федерального закону "Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)" обмежує право Банку Росії на видання нормативних правових актів питаннями, віднесеними до його компетенції.
З точки зору компетенції існує велика різниця між правом на здійснення будь-якої діяльності, наприклад грошової емісії, валютних операцій, встановлення офіційного валютного курсу, виконання інших функцій і правом нормативного правового регулювання порядку реалізації відповідних повноважень. Встановлювати найбільш загальні принципи і порядок реалізації Банком Росії покладених на нього Конституцією Росії повноважень щодо захисту і забезпечення стійкості рубля повинен законодавець у федеральному законодавстві, а не виконавець - Банк Росії у власних підзаконних нормативних правових актах.
Для реалізації конституційної функції Російської Федерації по захисту і забезпеченню стійкості рубля, а в широкому сенсі - для забезпечення національної безпеки Росії в грошово-кредитній сфері особливе значення мають золотовалютні резерви. Без золотовалютних резервів захист і забезпечення стійкості національної валюти сучасними економічними методами були б неможливі. Однак численні проблеми правового статусу, особливостей формування та використання золотовалютних резервів містять такі серйозні інституційні протиріччя, існування яких може служити загрозою національним інтересам Росії.
До теперішнього часу федеральне законодавство не містило узгоджених правових норм, що встановлюють юридичний статус золотовалютних резервів, їх види та цілі створення. Зовсім не врегульовані в чинному законодавстві порядок управління золотовалютними резервами, їх структура і джерела формування. Особливої актуальності набуває необхідність встановлення в федеральному законодавстві способів зберігання, обліку, витрачання, а також контролю за законністю і обгрунтованістю використання золотовалютних резервів.
З точки зору забезпечення національних інтересів в грошово-кредитній сфері найбільш важливим є уточнення компетенції та відповідальності державних органів за результати формування і використання золотовалютного резерву країни.
Федеральне законодавство до теперішнього часу не містить відповіді на прості запитання: на балансі яких саме державних органів знаходяться або повинні знаходитися золотовалютні резерви Росії? Чи повинні золотовалютні резерви перебувати на балансі (у веденні) Уряду РФ або профільних міністерств і відомств (наприклад, Мінфін Росії, Федеральне казначейство, Госкомдрагмет Росії, Гохран Росії) або на балансі (у веденні) Банку Росії? А може бути, вони можуть перебувати на балансі відразу декількох державних органів? Як в залежності від цього змінюється порядок їх формування та використання?
Чинне законодавство і деякі міжнародні угоди Російської Федерації передбачають створення міждержавних золотовалютних резервів, наприклад Росії і Білорусії. Як випливає з Угоди між Україною та Російською Федерацією і Республікою Білорусь про введення єдиної грошової одиниці і формування єдиного емісійного центру Союзної держави, сторони домовилися, що введення єдиної грошової одиниці Союзної держави в якості єдиного законного платіжного засобу передбачає створення єдиних золотовалютних резервів та інших високоліквідних банківських активів, призначених для цілей забезпечення стійкості єдиної грошової одиниці.
У той же час, на відміну від Федерального закону "Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)", вищезгаданий Федеральний закон "Про дорогоцінних металах і дорогоцінному камінні" намагається визначити місце Банку Росії стосовно до золотовалютних резервів Росії. Наприклад, встановлено, що частина золотого запасу Російської Федерації, що зберігається в Банку Росії, враховується на його рахунках, а рішення про витрачання цієї частини золотого запасу РФ приймається Банком Росії в порядку, погодженому з Урядом Росії. Звіт про стан, яка обліковується на рахунках Банку Росії частини золотого запасу Російської Федерації, представляється Банком Росії Державній Думі як складова частина доповіді Голови Банку Росії про діяльність Банку Росії. Інша частина золотого запасу Російської Федерації, що знаходиться в Державному фонді дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння Російської Федерації, враховується на рахунках спеціально уповноваженого федерального органу виконавчої влади. Рішення про витрачання знаходиться в Державному фонді дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння Російської Федерації частини золотого запасу Російської Федерації приймається відповідно до планів, передбаченими ст. 23 вищезазначеного Закону.
Існування "золотовалютних резервів Російської Федерації", "золотовалютних резервів країни", "державних золотовалютних резервів" або "офіційних золотовалютних резервів", з використанням різних термінологічних сполучень, підтверджується у багатьох офіційних документах Уряду Росії і Банку Росії.
Той факт, що в офіційних документах державних органів використовуються різні терміни для позначення одного і того ж економіко-правового явища - золотовалютних резервів Російської Федерації, - свідчить про відсутність належного розуміння сутності та змісту цього явища, а отже, і повноважень органів держави, які формують, використовують або контролюючих використання золотовалютних резервів РФ.
На перший погляд борг отриманий виключно Банком Росії, а не Кабінетом Міністрів України. Звідси робиться помилковий висновок, ніби юридично і Російська Федерація не має з цього боргу будь-яких зобов'язань. Але складність і глибина проблеми в тому й полягають, що ні Уряд Росії, ні Банк Росії власниками майна в Росії не є. За Конституцією Росії і цивільного законодавства єдиним власником федерального майна, як би його не називали, в кінцевому підсумку є Російська Федерація. Отже, і за раніше діючим, і за чинним законодавством ніяких власних золотовалютних резервів Банку Росії не було і бути не може, як би ці резерви не називалися.
Такий підхід суперечить конституційно-правовим статусом Банку Росії і правовим нормам федерального банківського і цивільного законодавства, що регулює особливості права державної власності (ст. 2 Федерального закону "Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)"; ст. 214, гл. 19 ГК РФ ).
Якщо ж необхідність у власних золотовалютних резервах Банку Росії існує, тоді слід міняти конституційні основи організації нинішнього Банку Росії, його правове становище і майновий статус, а не обмежуватися поправкою в одну-єдину правову норму шляхом перейменування "золотовалютних резервів Російської Федерації" в "золотовалютні резерви банку Росії ".
Разом з тим не можна допустити іншої крайності - спроб позбавити або обмежити можливості Банку Росії акумулювати в цілях реалізації державної грошово-кредитної політики грошові кошти в спеціалізованих фондах і резервах. Навпаки, необхідно встановити в федеральному законодавстві не тільки право, а й обов'язок Банку Росії мати золотовалютні резерви, а також спеціалізовані федеральні рублеві резерви (фонди), зберігати їх і здійснювати необхідні операції в процесі державного регулювання. Крім того, в федеральному законодавстві слід було б встановити порядок формування, зберігання, використання, обліку золотовалютних резервів Російської Федерації і порядок внутрішнього контролю за ними. Особливо це стосується тих золотовалютних резервів, які безпосередньо використовуються в процесі захисту і забезпечення стійкості рубля. Відповідні повноваження і відповідальність бажано покласти на Уряд Росії і на Банк Росії з урахуванням їх компетенції щодо реалізації єдиної державної грошово-кредитної політики. Крім того, необхідно забезпечити прозорість операцій з державними золотовалютними резервами для федеральних представницьких органів державної влади, а також забезпечити ефективний зовнішній контроль за їх станом, включаючи Рахункову палату Росії. Уповноважені державні органи слід було б зобов'язати звітувати перед суспільством в особі представницьких органів державної влади про результати використання федеральних золотовалютних резервів або відповідних резервів (фондів) суб'єктів РФ.
Надійна система суспільно-державного контролю відсутня навіть за золотовалютними резервами, закріпленими за Банком Росії, розміри яких наближаються до 70 млрд. Дол. США.
Сам Банк Росії визнає, що при обліку, узагальненні та використанні даних про золотовалютні резерви він керується "визначенням валових золотовалютних резервів", яке дано в одному з видань Керівництва по платіжному балансу Міжнародного валютного фонду.
Однак державний устрій Росії, її економічна система, включаючи особливості формування, обліку, використання та контролю за золотовалютними резервами держави, не можуть грунтуватися на положеннях, зафіксованих у внутрішніх документах міжнародних фінансових організацій. Тим більше в умовах нестабільності міжнародних грошово-кредитних відносин і безперервних кризові явища в міжнародній політичній і валютно-фінансовій системі. В таких умовах державні органи Росії, що формують або використовують золотовалютні резерви країни, повинні мати можливість приймати рішення на основі Конституції України та федерального законодавства.
Проблема золотовалютних резервів Російської Федерації посилюється і тим, що за усталеною практикою значна частина її валютних активів зберігається в державних цінних паперах іноземних держав.
Професійний державний підхід до формування структури золотовалютних резервів, їх використання в національних інтересах Росії і її громадян вимагає, щоб діяльність Банку Росії або органів виконавчої влади Росії з управління золотовалютними резервами грунтувалася не тільки на особистому досвіді їх керівництва і співробітників і не тільки на досвіді інших держав або на досвіді міжнародних фінансових організацій, а в першу чергу на Конституції Росії і прийнятому на її основі федеральному законодавстві.
При адекватному рівні і якості правового регулювання накопичуються державні золотовалютні резерви могли б стати матеріальною основою для реалізації передбачених законом економічних інструментів державної грошово-кредитної політики, і в першу чергу для захисту і забезпечення стабільності рубля; виступати забезпеченням внутрішньої і зовнішньої конвертованості російського рубля; в розумних межах застосовуватися для стимулювання зростання зайнятості населення, підвищення рівня його платоспроможності та активізації темпів зростання національної економіки.
Прогалини і суперечності федерального законодавства не сприяють формуванню об'єктивного уявлення про реальний обсяг наявних в Росії золотовалютних накопичень, що належать різним власникам. Разом з тим згадана інформація може характеризувати інвестиційний потенціал російського суспільства і його власні економічні можливості.
Сучасна економічна і правова реальність свідчить про існування в Росії не тільки державних золотовалютних резервів, а й відповідних резервів (фондів, накопичень), що належать приватним або заснованим на змішаній формі власності організаціям (кредитні організації, великі паливно-сировинні, промислові, виробничі, інші компанії ) і фізичним особам.
Об'єктивне уявлення про золотовалютних і рублевих резервах (фондах), що належать резидентам Російської Федерації, і в першу чергу Банку Росії, і якісне правове регулювання їх формування, зберігання і використання дозволили б державі, використовуючи неадміністративного податкові, митні, грошово-кредитні та інші економічні правові режими, більш раціонально здійснювати економічну політику. Тимчасово вільні грошово-кредитні ресурси можна було б більш ефективно використовувати, стимулюючи їх інвестування в російську економіку або в економіку інших держав в найбільш прийнятних для суспільства і підприємців формах.
Пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання реалізації державної функції по захисту і забезпеченню стійкості рубля могли б сприяти зміні сформована практика, коли вибір порядку, форм, методів та інструментів, спрямованих на захист і забезпечення стійкості національної валюти, часто здійснюється не відповідно до конституційних правовими нормами і не в порядку, передбаченому законодавством, а довільно, на основі суб'єктивних суджень окремих державних органів і Чи посадових осіб.