Для Росії характерна хронічна дотаційність безлічі регіонів. Розрахунки показують, що таких збиткових територій налічується 73 з 83 регіонів. Чи нормально це? Чому так відбувається? Як змінити ситуацію?
Розглянемо це питання через призму міжбюджетних відносин.
Джерело: розраховано за даними.
Дані табл.1 дозволяють зробити наступні висновки.
По-перше, масштаб дотаційних регіонів, в яких проживає 76,2% населення країни і які охоплюють 87% території держави, дозволяє говорити про неефективність проведеної федеральної політики в сфері оподаткування і міжбюджетних відносин. Коли 2-3 регіону є збитковими серед 83 суб'єктів РФ, тут можна піднімати питання про некомпетентність регіональних влад, актуальності особливих економічних зон на конкретних територіях і т.д. Але коли 73 регіону з 83 є дотаційними і ця ситуація зберігається понад 10 років поспіль, то ця проблема не регіонального, а федерального рівня. Беручи до уваги вищевказані цифри, особлива економічна зона повинна бути заснована на 87% території Росії.
Неадекватність податкової та міжбюджетної політики також характеризується і тим, що на федеральному рівні сконцентровані значні фінансові ресурси в рамках Резервного фонду і Фонду майбутніх поколінь в умовах, коли переважна більшість регіонів залишаються дотаційними. При цьому накопичені фінансові активи вкладаються не в розвиток регіонів, а в фінансові інструменти розвинених країн.
На наш погляд, федеральна установка про збереження в складі РФ великого числа дрібних слаборозвинених (а, відповідно, легко керованих) регіонів і їх щорічна централізована фінансова підтримка себе вичерпали як заходи забезпечення територіальної цілісності країни. Звичайно, в складі держави можуть бути дотаційні депресивні регіони, але їх не повинно бути переважна більшість.
Таким чином, вважаємо, що до збалансованого розвитку регіонів необхідний селективний економічний підхід, який полягає в тому, щоб кожному регіону надати такі податкові та бюджетні умови, при яких він не був би дотаційним. Тим більше, багато суб'єктів РФ, які є дотаційними, мають значні запаси природних ресурсів, освоєння яких гарантує динамічний розвиток регіональної економіки в середньостроковій перспективі.
По-друге, представлений в табл.1 рейтинг регіонів за питомою показником дотаційності дозволяє виявити таку закономірність: чим далі географічно регіон розташований від столиці Росії, тим вище питома розмір дотацій. Таким чином, дане спостереження повністю узгоджується з тезою про збереження територіальної цілісності країни не за рахунок її збалансованого економічного розвитку, а за рахунок регулярної фінансової допомоги депресивним регіонам. Неважко бачити, що перші чотири місця в табл.1 займають регіони ДФО з максимальними питомими розмірами дотацій: Коряцький автономний округ - 86 322,0 руб. / Чол. Чукотський автономний округ - 34 403,6 руб. / Чол. Магаданська область - 34 154,5 руб. / Чол. Республіка Саха (Якутія) - 23 930,3 руб. / Чол.
Також важливо відзначити, що серед регіонів, які отримують федеральні дотації, присутні суб'єкти РФ, які мають ексклюзивні ОЕЗ, а також економічно підтримувані федеральним центром через ФЦП багато років: Магаданська область (34 154,5 руб. / Чол.) І Калінінградська область (1 146 , 8 руб. / чол.). Встановлений факт свідчить про низьку сприйнятливості регіонів до наданих можливостям зростання і неефективності прямих федеральних інвестицій.
Чим же вони відрізняються від більшої частини дотаційних суб'єктів Федерації з точки зору конкурентних переваг? На наш погляд, тут мають місце три різних фактора. Наявність розвиненого нафтовидобувного сектора характерно для Самарської області, Татарстану і регіонів УФО. Москва і Санкт-Петербург мають особливий статус міст федерального значення, високу чисельність населення (10 і 4,6 млн. Чол. Відповідно), ємний ринок збуту, є традиційними фінансово-економічними центрами Росії, притягають з усієї країни кращі трудові та інвестиційні ресурси. І тільки Липецька, Ленінградська, Самарська і Вологодська області не входять в число реципієнтів федеральної допомоги в зв'язку з розвиненим порівняно з іншими регіонами промисловим виробництвом.
Зазначені три фактори «донорства» за своїм впливом на регіон мають багато спільного, а саме, показують, що попит на продукцію, вироблену в суб'єкті РФ, носить не локалізований, а загальфедеральний характер (зокрема, Самарська область), а також має закордонне походження (наприклад, у Липецькій області, нафтовидобувних суб'єктів Уральського федерального округу). Широка географія попиту і його великий обсяг дозволяють розглянутим регіонах залишатися донорськими навіть в найжорсткіших умовах.
В цілому неадекватне перерозподіл податкових надходжень між федеральним і регіональними бюджетами зумовлює залежність регіонів від дотацій, і це не створює стимулів для самостійного розвитку. За даними Комітету Ради Федерації у справах федерації і регіональної політики, 17 суб'єктів РФ мають в консолідованих доходах своїх бюджетів до 10% федеральних коштів, 37 - від 10% до 30%, 21 - від 30% до 60%, 9 - від 60% до 80%, і 2 - понад 80%. Виходом із ситуації є встановлення гнучкої шкали перерозподілу податкових доходів між федеральним і регіональними бюджетами.
3. Природа дотаційності російських регіонів. На наш погляд, одним з найсильніших податкових інструментів, який сприяє дотаційності регіонів, - це податок на додану вартість (ПДВ) і порядок його сплати. Фактично ПДВ, що сплачується до федерального бюджету підприємствами регіонів, являє собою податок на попит в суб'єкті федерації. При цьому до самого попиту в регіоні федеральний центр може не мати ніякого відношення. Базова ставка ПДВ становить 18%, і економічно це означає, що 18% обсягу ВРП суб'єктів РФ щорічно йде до федерального бюджету. Залишаючи ці гроші в регіоні, темп приросту економіки суб'єкта РФ потенційно міг бути на 18 процентних пунктів вище. Проте, з огляду на велику фіскальне значення цього податку, в даний час відповідно до чинного законодавства податкові платежі по ПДВ зараховуються до федерального бюджету в повному обсязі.
4. Чи можна інакше? Для підтримки платоспроможного попиту в регіоні і усунення дотаційності можна або встановити диференційовану ставку ПДВ для регіонів, або диференційовану шкалу відрахувань ПДВ в регіональні бюджети. У першому випадку вивільнені кошти залишаються в розпорядженні підприємств, а в другому - надходять в регіональний бюджет, підвищуючи його фінансову забезпеченість. Розглянемо другий варіант докладніше.
Тут нашим завданням є визначення нормативів розподілу податкових надходжень по ПДВ між федеральним і регіональним бюджетом з урахуванням поточного рівня дотаційності бюджетів суб'єктів РФ. Методика грунтується на зіставленні обсягу дотації регіонального бюджету з розміром ПДВ, що надійшов від платників податків регіону до федерального бюджету.
Згідно з наведеними міркуваннями норматив відрахування резидентами суб'єкта РФ в регіональний бюджет платежів по ПДВ буде визначатися за такою формулою: S = (D / wYT) 100%, де S - норматив відрахування резидентами території в регіональний бюджет податкових платежів з ПДВ; D - розмір федеральної дотації регіонального бюджету; Y - обсяг валового регіонального продукту; Т - базова ставка ПДВ; w - ставлення валового випуску в регіоні до ВРП. Відповідно частка ПДВ, що сплачується підприємствами регіону в федеральний бюджет, буде визначатися як (100-S)%.
Розмір дотації, тис.руб.
Джерело: розраховано за даними.
Дані табл.2 дозволяють зробити наступні висновки.
По-перше, по розрахунковому нормативу відрахування ПДВ в регіональні бюджети чітко визначилися 4 групи суб'єктів РФ: - 34 суб'єкта РФ, на частку яких доводилося 37,3% дотацій; - 13 регіонів (29,5% всіх дотацій), - 13 регіонів (22,9% всіх дотацій) і - 4 регіони (9,6% річних дотацій).
При встановленні в законі про федеральний бюджет структури розподілу податкових платежів з ПДВ між федеральним і регіональним бюджетом 50/50 (як в ФРН) тільки 4 суб'єкта РФ збережуть статус «реципієнтів»: Республіка Інгушетія (128,8%), Республіка Алтай (93, 9%), Чеченська Республіка (89,4%), Республіка Тива (88,3%). Якщо ПДВ повністю передавати в доходи регіональних бюджетів, то дотаційним залишається тільки один регіон ЮФО.
По-друге, всередині федеральних округів суб'єкти РФ досить різнорідні за значенням нормативу S. У ЦФО розрахунковий норматив відрахувань варіюється від 1,3% до 24,3%; в СЗФО - від 1,9% до 13,7%; ЮФО - від 2,5% до 128,8%; ПФО - від 0,5% до 19,3%; СФО - від 1,1% до 93,9%; ДФО - від 2,3% до 33,7%. З огляду на кількість суб'єктів РФ і президентське поділ країни на федеральні округи, доцільно для кожного федерального округу встановити свій норматив відрахувань ПДВ в регіональні бюджети. Наприклад, щоб бюджети суб'єктів РФ, що входять в ЦФО, були бездотаційних, необхідно встановити норматив відрахування S на рівні 25%. Для регіонів СЗФО значення нормативу S має бути не нижче 14%. Введення диференційованої по федеральних округах шкали значень S дозволить скоротити обсяг випадаючих доходів федерального бюджету в порівнянні з застосуванням для всіх суб'єктів РФ єдиної пропорції 50/50. Крім цього, можна передбачити цільовий характер витрачання надходять в регіональні бюджети відрахувань по ПДВ, наприклад, на розвиток житлового будівництва, житлово-комунального господарства, фінансування північного завезення, підтримку малого бізнесу.
Запропоноване методичне забезпечення щодо перегляду нормативів відрахувань ПДВ в регіональні бюджети дозволить мінімізувати кількість дотаційних регіонів, знизити адміністративні витрати по виплаті дотацій. При наявності необхідної статистичної інформації знаменник у формулі може бути уточнений з використанням пільгових ставок ПДВ (0%, 10%) і відповідних оподатковуваних баз.
Шилов Максим Анатолійович