Таким чином, підготовка проекту Земської реформи показали всю суперечливість і складність змін у сфері місцевого управління. Земська реформа також носила незавершений характер, так як фактично земства як органи місцевого самоврядування не мали реального впливу, були сильно обмежені і могли здійснювати свою діяльність тільки під контролем держави. Сам Валуєв виявив тут се
бе як помірний консерватор, який діє в інтересах, перш за все поміщиків, він розраховував на те, що ця реформа буде сприяти зняттю напруги в суспільстві, і при цьому відстояти інтереси поміщиків.
Незважаючи на ці обмеження і настільки надійний склад земських установ, уряд, надавши їм турботу про місцеве господарстві, позбавило їх самостійності навіть у зазначених межах. Земські установи не мали своїх виконавчих органів, не мали примусової владою; вони повинні були діяти тільки через поліцію. Вони були позбавлені права спілкуватися один з одним, були поставлені під сувору опіку і контроль губернатора і міністра внутрішніх справ, які могли призупинити будь-яку постанову земських зборів.
Якщо П.А. Валуєв і інші продворянскую налаштовані діячі бажали зробити земську реформу противагою селянської реформи, захистити економічні інтереси і підвищити політичну роль дворянства, то ліберальне, «антідворянское» крило уряду (Н.А. і Д.А. Мілютін, А.В. Головнін та ін .), навпаки, розраховував, що в майбутньому земство послужить справжньою школою «політичного виховання» для селянства. У той час, як Валуєв готував грунт для введення продворянской конституції, вел. кн. Костянтин Миколайович висловлював надію, що з часом общинний селянський елемент перетвориться, «за допомогою Земщина», в силу, рівновелику могутньої і амбітною «аристократичної олігархії», і тоді в Росії стане можливим створення бессословного «центрального представництва». На відміну від міністра внутрішніх справ, царський брат надавав земської реформи першорядне значення: «Після звільнення селян це, по-моєму, найважливіша реформа в Росії, набагато важливіше судової реформи, тому що від вдалого освіти земства залежить вся майбутність політичного ладу та існування Росії ». [58]
Земська реформа сприймалася, як спосіб уникнути прийняття конституції. Валуєв заносячи в свій щоденник розмова з імператрицею пише: «З того, що вона сказала мені про земських установах видно, що вона переважно бачить в них засіб відкуповуватися від конституції». Життєвої необхідності цих реформ для подальшого розвитку Росії Олександр 2 не розумів. [59]
Реформу Державної ради Валуєв нерозривно пов'язував зі створенням земських установ, вважаючи, що «які призиваються до Державної ради» повинні бути виборними від земських органів. У Сибіру, на Кавказі, в Прибалтійських губерніях, де організації земства не передбачалася, представники до Ради мали б обиратися на особливих підставах, не зазначених у цій записці. [61]
П. А. Валуєв пропонував вже Навесні 1862 перетворити Держрада по типу австрійського рейхсрату в дорадчий орган з двох палат:
а) верхню палату, яка призначається імператором, постійно діючу;
б) нижню палату - з'їзд 180 державних голосних з представників земств, міст, окраїнних областей, частково (1/5) призначаються «найвищою владою» і обираних.
Для організаційного зв'язку з верхньою палатою 16 депутатів нижньої повинні були брати участь в її засіданнях і загальних зборах Держради. Запропоновано і «особливі наради» міністрів з найважливіших питань виконавчого характеру.