Державна влада - це перш за все влада політич-кая. Известий, що в науковій літературі, в зарубіжній і отече-жавної, немає єдиного визначення державної влади. Та-кая ситуація пояснюється не стільки «соціологічної аморфний-ністю» даного поняття, скільки багатогранністю влади як суспільного явища.
З наведених визначень виявляється образ державним-ної влади не тільки як здатності і можливості домінує-ющего впливу керуючого суб'єкта (державних ор-ганів) на керованих, але і як дієвий фактор і засіб організації і вольового регулювання спільної діяльності людей, як реальна потужна сила, втілена в системі дер-жавних органів, які уособлюють владу, сила, забезпечують-вающая відношення підпорядкування - найважливіший компонент управ-ління. Сказане і дає підставу розглядати владу глав-ним знаряддям державного управління. Головним тому, що керуючий вплив і управлінське стосується не сво-диться до владно-вольовим, до реалізації юридично владних повноважень. Разом з тим було б помилково розуміти государ-ственную влада лише як засіб, що забезпечує під-чинення керованих керованим. Через ставлення підпорядковані-ня влада реалізує функції управління: організації, конт-ролю та ін. Суб'єкт державної влади одночасно є-ється суб'єктом управління. Інші державні установи, які беруть участь в управлінні, діють за його дорученням.
Двоєдина сутність державної влади, що поєднує від-носіння «панування - підпорядкування» і «керівник - управ-ється», служить джерелом односторонніх тлумачень її вза-імосвязі з управлінською діяльністю державного суб'єктів-та. Стереотип повного ототожнення управління з владою як пануванням керуючого над керованим, відомості керуючого впливу до примусу в різних його формах (адміністративно-правової, політичної та ін.) Був домінують-щим в політичній культурі радянських чиновників; він залишається-ся таким і донині. Цим головним чином пояснюється прагнення деяких російських політологів теоретично раз-межувати поняття «влада» і «управління», виявити функцио-нальную неоднозначність влади і управління та навіть деяку протилежність їх функцій в системі суспільних ставлення-ний.
Здійснення владою своїх функцій - прийняття законів, підтримання порядку в суспільстві і контролю за конфліктами -
становить умова і найважливіший аспект державного управ-ління. Без здатності правлячого суб'єкта мобілізувати свої ресурси заради поставленої мети (функція влади) неможливо домогтися виконання будь-яких програмних проектів. Без збереженні-вати владою даної суспільної системи, що необхідно для нормального її функціонування, безглуздо говорити про переведення системи в новий стан, відповідне заданої суб'єктом управління мети. Дія останнього базується на дії влади і є його продовженням.
Взаємопроникнення функцій влади і управління порож-дає грунт для прояву тенденцій поглинання владою уп-равленческіх функцій і надання управлінським відносинам цілком відносин типу панування-підпорядкування. Запобігання цій тенденції сприяє розмежування як функцій влади і управління, так і відповідних їм апаратів (інститутів).
Апарати держави диференціюються відповідно ре-Шаєм ними функціональних завдань, взаємодіючи і взаимодополняя один одного. Одні з них виконують чисто владні функції, скажімо, забезпечують охорону громадського порядку; інші зайняті безпосередньо управлінням громадськими про-процесами. Треті (правові інститути) обслуговують владні й управлінські апарати, створюючи і вдосконалюючи необхід-мую нормативну базу - джерело легітимності існування і діяльності тих і інших. Нарешті, над владно-виконавець-ними, управлінськими та правовими інститутами стоять вищі політичні органи влади, які здійснюють загальне керуючи-ство всій державною машиною. Однак жорсткої разграні-ве лінії між функціями апаратів провести неможливе можна, бо будь-яка дія влади прямо або побічно пов'язане з управлінням.
Відзначимо деякі з протиріч. Управління перш все-го включає вибір суб'єктом цілей і варіантів дій - твор-ний процес, новації, ризик, що задається інтересом управля-ного об'єкта. Влада ж визначає обов'язкові норми, в рам-ках яких дії керуючого суб'єкта визнаються легованої-Тимний, виправданими державою, і змушує керівників-мих до виконання його цілей. Правова норма (закон) ограничи-кість вибір, пошук і інші елементи активності необходимос-ма її реалізації. Вибір в рамках закону суть даного протидії речия між керуючим дією і владою.
першого і «пасивність» другого. Влада не менш активна, ніж суб'єкт управління, але спрямованість її активності інша. На-приклад, виконання закону конкретно, згідно особливостям об'єкта владарювання (спільноті людей) і суспільно-історія-чеський ситуації. Крім того, не може бути вічних законів. Словом, ні чиновник, ні, тим більше, законодавець, так само як і пересічний громадянин, не повинні бути «гвинтиками» державним-ної машини. Кожен повинен бути не тільки виконавцем, а й активним учасником громадського управлінського процес-са. Процес виконання закону - це вольова діяльність осіб, котрі тлумачать той чи інший закон у контексті даної ситуації, політичної кон'юнктури та домінуючих в правопримени-котельної практиці акцентів.
Нарешті, не можна не відзначити протиріччя, пов'язане з ро-ллю особистісного фактора. Як суб'єкт влади, так і суб'єкт управління існують у формі державних інститутів. Безособистісний характер інституту державної влади, фун-кціонірующего на основі об'єктивного, по відношенню до окремих-ної особистості, правового закону, - атрибут влади. У демокра-тичної системі державна влада - це влада закону. Волюнтаристський свавілля тут зведений до мінімуму. Інститути управління в принципі також безособистісному, однак вони в біль-ший мірі, ніж владні, правові, «населені» активно дей-ствующими по своєму розумінню персоналіями і в значній мірі залежать від них. Інститут визначає спрямованість де-ності об'єднаних в ньому осіб, а також принципову технологію управлінської праці. Конкретна ж реалізація цих елементів залежить від персонального складу даного инсти-тута. Вона, на відміну від інститутів влади, які не визначена жорсткими рамками правового закону, а многовариантна. Следо-вательно, що описується протиріччя - це протиріччя в фун-кціонірованіі інститутів влади і управління: між законом заданими правилами дії суб'єктів владних інститутів і вибором варіантів і засобів діяльності персоналій в рам-ках загальних установок інститутів системи управління.
Інститут - посередник між державою і суспільством. Він наділений державою певними владними повноваженнями, здійснює їх від імені держави і під свою відповідальність-ність. Тим самим державна воля набуває конкретної концентровану форму свого буття і дії. У цьому пре-майно державного інституту в порівнянні з організа-ціями безпосереднього вираження волі громадян.
- таїть в собі реальну можливість багатьох негативних перетворюється-щений делегованої волі спільноти. Адже інститут знаходить сукупність елементів: кадри професіоналів, матеріальні засоби діяльності, символи, правила гри, - трансформи-ючий його в якусь самостійну структуру по відношенню до делегованих йому свою владну волю і повноваження. Він уже сприймається, та й у багатьох випадках діє як суб'єкт-самопрічіна саіеа їй! своєї влади. В результаті делегований-ва влада перетворюється в самовладдя, воля держави - в свавілля згуртованою, офіційно оформленої групи, реалі-зація повноважень - у процес дії диктаторської влади.
Трансформація державного інституту в оригінали ву політичну, адміністративну і нематеріальну силу, узурпує делеговану державою влада в влас-ву корпоративну владу, характерна і для керівних, пра-вящих посадових осіб та інститутів. Діалектика процесу пре-обертання колективного органу делегованої влади в персо-нальний суб'єкт в принципі та ж, що і трансформація дер-жавних повноважень у владу по суті закритого сообще-ства чиновників, об'єднаних солідарністю, спрямованої на збереження своїх привілеїв.
Політична історія нашої країни має, можна сказати, класичний приклад перетворення політичного правлячого інституту і його вождів в свою протилежність: з представи-телей народу - в апарат, що панує над ним. Йдеться про Комуністичну партію, її політичному штабі - ЦК, її бувши-ших вождів. Встановлена в радянському режимі система полі-тичних відносин: маси - партія - її керівний центр ЦК - державні установи - розглядалася як же-гавкотом модель нового політичного ладу. Побоювання деяких зарубіжних комуністів щодо можливості возникнове-ня в рамках такої моделі «диктатури партії» або «диктатури вождів» до уваги не бралися.
Що ж виробив історичний досвід політичного роз-ку передових країн в якості контрфакторов трансформації державних інститутів в самостійну, протилежний-ву народу і державі владну силу? Політичну демок-ратію як спосіб суспільного контролю за владою, як фор-му самоврядування держави.
Демократія зароджувалася і розвивалася в боротьбі передових сил суспільства проти постійного прагнення держави до ти-Ранії, до безмежного панування над людьми. Демократія ут-верждается з метою приборкати свавілля державної влади, захистити людину від цього свавілля і «надіти вуздечку закону на непокірного коня». Найважливішими правилами політичної демократії стали: перше • - неприпустимість концентрації дер-жавної влади в руках одного або групи правителів, раз-розподіл центрів влади і автономність її суб'єктів; друге - виборність і змінюваність наділених владою всіх рівнів; тре-тє - контроль суспільства над усіма видами влади через посеред-ство загальних виборів, проведення референдумів і всіх інших форм волевиявлення народу і самоврядування; четверте - гос-подстве правового закону.
Розглянемо механізм взаємодії різних видів дер-жавної влади, породжений практикою державного управління в сучасних суспільних системах.