Однією з основних функцій держави в сучасному демократичному суспільстві є, мабуть, охоронна функція, яка полягає в забезпеченні безпеки життя і майна громадян. Відповідні державні служби повинні забезпечити правопорядок в суспільстві, дотримуватися права і свободи кожного громадянина.
На жаль, далеко не завжди наше власне життя і життя наших близьких залишається в безпеці. В силу багатьох причин виникають ситуації, коли безпеки громадянина хтось або щось загрожує. Щодня в світі відбувається маса подібних подій: падають літаки, тонуть кораблі, руйнуються будинки, поїзди сходять з рейок, весняні річки змивають міста, землетрусу знищують квартали. Злочинність зростає, тероризм і екстремізм давно стали професійною діяльністю. Люди гинуть через недбалість інженерів і будівельників, випадково, від рук убивць, від смертельних хвороб. Ясно, що ситуацій подібного роду відбувається маса. Хтось називає їх катастрофічними, хтось - критичними, хтось - надзвичайними, хтось - екстремальними.
Перш за все необхідно визначитися, які ситуації ми будемо відносити до тих, що несуть загрозу громадянину або органу влади? Одночасно слід визначитися з приводу співвідношення термінів «надзвичайний - екстремальний» в назвах даних ситуацій. З точки зору теорії стресу Г. Сельє, екстремальними для об'єкта можна вважати все ситуації, в яких потрібна напруга його внутрішніх процесів. Але в цьому випадку стирається межа, яка відокремлює звичайні умови існування від змінених, так як стрес є не тільки невід'ємною частиною «повсякденному житті» об'єкта, а й часто виступає необхідною умовою існування і розвитку останнього. Межею, що відокремлює звичайні умови від екстремальних, слід вважати такі ситуації, в яких під впливом факторів, концентруючи реакції об'єкта на зміни зовнішнього середовища, він більш не здатний забезпечувати адекватне відображення і регуляторну діяльність. Тому під екстремальною ситуацією будемо розуміти зміну умов середовища навколо об'єкту, що відбувається протягом короткого періоду часу і приводить його до персонального порога адаптованості до зовнішнього середовища. Адже саме досягнення персонального порога адаптованості ставить об'єкт на грань, на якій створюється небезпека його існуванню.
Тепер розберемося безпосередньо з поняттям безпеки. У літературі з загальних питань безпеки середовища зазвичай зустрічається наступне визначення.
«Застосовуючи системний підхід, під без¬опасностью будемо розуміти наступне. Безпека - це властивість об'єкта, що полягає в здатності не допускати таких змін своїх станів і властивостей, а також не викликати змін станів і властивостей інших, пов'язаних з ним об'єктів, які були б небезпечні для внутрішнього і зовнішнього середовища об'єкта »1.
Таким чином, з позицій системного підходу кожний даний об'єкт має зв'язку з іншими об'єктами, по відношенню до нього зовнішніми. Він взаємодіє з цими об'єктами з використанням впливів, які можуть бути:
- впливами прямого зв'язку, що йдуть від розглянутого об'єкта до зовнішніх об'єктів і змінюють їх стан;
- впливами зворотного зв'язку, відповідно, від зовнішніх об'єктів до даного об'єкту.
Особливо важливо те, що вплив зворотного зв'язку буде залежати від стану зовнішнього об'єкта, обумовленого попередніми прямими впливами на нього даного об'єкту або інших зовнішніх об'єктів. Крім того, на зовнішні об'єкти діють обурення інших зовнішніх об'єктів, які можуть змінювати їх стан, а отже, і параметри впливів зворотного зв'язку від зовнішнього об'єкта до оскільки він розглядався.
Незалежно від того, відчуває або усвідомлює даний об'єкт ці зв'язки, вони все ж існують. Їх характер може не нести йому загрозу при зміні стану зовнішнього об'єкта в певному діапазоні. Однак поза допустимого діапазону зміна цих параметрів може призводити до виникнення і здійснення загрози для життєдіяльності даного об'єкту. На наш погляд, цей висновок є тут ключовим.
При різних формах взаємин з об'єктами навколишнього середовища параметри впливів прямих і зворотних зв'язків завжди мають певний діапазон значень. Однак в результаті відхилення впливу прямого зв'язку на вході об'єкта зовнішнього середовища від очікуваної норми або через обурює впливу на цей об'єкт іншого об'єкта (людини) параметри впливів зворотного зв'язку можуть перевищувати значення, відповідні персонального порога адаптації або мати форми, які не безпечні для об'єкта, тобто створювати йому екстремальні умови існування.
Екстремальні умови - це такі умови, в яких виникає загроза існуванню об'єкта, його здоров'ю або майну від зовнішніх об'єктів через не очікуваного (дискретного) зміни їх стану, що приводить до появи і дії дезадаптірующіх факторів.
Також слід звернути увагу на те, що надзвичайна ситуація розуміється органом влади і громадянином по-різному. Не всяка надзвичайна для людини (громадянина) ситуація буде надзвичайної і для державних структур. Для державних структур надзвичайної буде перш за все така ситуація, яка в короткий термін здатна створити для державної влади екстремальні умови, подолання яких вимагає від останньої високого рівня готовності і професіоналізму. Для особистості же надзвичайної буде будь-яка ситуація, яка загрожує його життю, здоров'ю або втрати майна.
Крім того, державна влада публічна. Тому велику роль тут грає те, як буде подана громадськості (описана, представлена) інформація про попередження, запобігання, ліквідації надзвичайної ситуації. Це по-перше. Важлива готовність органів влади до взаємодії з ЗМІ в надзвичайній ситуації, лояльність, правдивість, відкритість, гуманність, впевненість у вирішенні надзвичайної ситуації, співпереживання громадськості. По-друге, надзвичайна ситуація несподівана і до певної міри непередбачувана, що ускладнює роботу з нею.
Система державного управління передбачає наявність декількох відомств, які виконують функції забезпечення безпеки громадян, зокрема нас цікавить Міністерство із запобігання надзвичайним ситуаціям (МНС РФ), тому що саме воно відповідає за попередження, запобігання та ліквідацію наслідків НС. Федеральна служба безпеки РФ хоча і відає питаннями безпеки держави і суспільства, все ж не є предметом нашого розгляду, так як займається принципово іншою діяльністю.
МНС, мабуть, найбільш детально пропрацював питання про поняття і класифікації НС. Досить звернутися до деяких нормативно-правових актів і документів, щоб переконатися в цьому. Зокрема, Федеральний закон «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру» від 21.12.94 містить таке визначення НС: «Надзвичайна ситуація - це обстановка на певній території, що склалася в результаті аварії, небезпечного природного явища, катастрофи, стихійного або іншого лиха, які можуть спричинити або спричинили за собою людські жертви, шкоду здоров'ю людей або навколишньому природному середовищу, значні матеріальні збитки та порушення умов життєдіяльності людей »2.
МНС під надзвичайними ситуаціями розуміє абсолютно конкретні події. Будь-яка надзвичайна ситуації в розумінні МНС - штатна і робоча. Міністерство створено для вирішення подібних ситуацій, і природно, що їм визначено чіткий перелік можливих подій. Нас же цікавить більш загальне поняття НС, щоб вловити принципову різницю між поняттями «криза», «катастрофа» і «надзвичайна ситуація». Проаналізуємо кілька підходів до поняття кризової ситуації і екстремальних подій в контексті і в порівнянні з поняттям НС.
Дане нами визначення НС вельми повно і зрозуміло розкриває, які явища розуміються органами державної влади, зокрема МНС, як надзвичайні. Виходячи з вищевказаної формулювання, відносити те чи інше явище до надзвичайного слід на підставі двох ознак: 1) природи походження і 2) наслідків.
Отже, подія є надзвичайною, якщо 1) воно склалося в результаті якої-небудь аварії, катастрофи або природного катаклізму і 2) спричинило за собою людські жертви і / або шкоди здоров'ю, руйнування, матеріальні втрати, завдало шкоди навколишньому середовищу. При цьому ми звертаємо увагу на той факт, що для визнання ситуації надзвичайної достатнім є, слідуючи букві закону, не тільки наявність жертв, руйнувань і пошкоджень, а й можливість, загроза такого збігу обставин. Так, наприклад, терористичний акт є надзвичайною ситуацією, тому що тут існує загроза життю людей. Але звідси не випливає з необхідністю, що людські жертви будуть. Дозвіл подібній ситуації може пройти і без крові.
Розглянувши в найзагальнішому вигляді поняття надзвичайної ситуації, можна отримати дещо іншу класифікацію НС, відмінну від тієї, якою користується МНС - класифікацію за своєю природою походження і за наслідками (не варто забувати, що існує ще й класифікація НС за масштабом - на локальні, місцеві, територіальні і т.д. дана в Постанові Уряду РФ від 13.09.96 №1004) 3.
Перейдемо до ознак, що характеризує надзвичайну ситуацію як особливе явище в середовищі державного управління.
Ознака 2: надзвичайна ситуація локальна. Подія відбувається завжди в певному місці, на обмеженій території. Прикладом тут може служити повінь, терористичний акт, аварія на заводі. При цьому варто підкреслити, що наслідки надзвичайної ситуації можуть поширюватися далеко за межі території, на якій вона відбулася. Тому можна зробити висновок про те, що наслідки надзвичайної ситуації на відміну від самої надзвичайної ситуації не локальні.
У ліквідації надзвичайної ситуації, по крайней мере, в перші години розвитку подій беруть участь в основному місцеві і територіальні органи влади і в ряді випадків (столиця, регіональні центри) - регіональні. Очевидно, що в такій ситуації важко вести себе адекватно і приймати обдумані управлінські рішення. Тому потрібен чіткий план першочергових дій не тільки щодо запобігання надзвичайної ситуації, а й за відповідним негайного інформаційного забезпечення громадськості.
Ознака 3: надзвичайна ситуація часто несподівана. Прийнято розділяти надзвичайні ситуації на не очікується (такі події - результат унікального збігу обставин, передбачити яке абсолютно неможливо) і очікувані (наступ такого роду ситуації очікується, і момент часу, місце і масштаби з наслідками прогнозуються). Але справа в тому, що жоден прогноз не здатний дати достовірної та повної інформації. Тому точний час і місце настання надзвичайної ситуації все одно залишаються невідомими.
Органам влади треба постійно бути готовими до надзвичайної ситуації будь-якого масштабу (план по координації і комунікації в надзвичайних ситуаціях). У цьому сенсі орган державної влади завжди сидить на «пороховій бочці», не знаючи, коли, де і якої сили пролунає вибух. Зауважимо, що органи державної влади, і зокрема МНС, зазвичай не готові до не очікується надзвичайних ситуацій, так як, на відміну від очікуваних, штатних ситуацій, які не очікувані є дійсно позаштатними для органів влади. Тим більше МНС не готове до взаємодії в таких ситуаціях з ЗМІ. Немає законодавчо та організаційно закріпленого порядку взаємодії органів влади з ЗМІ в надзвичайних ситуаціях, «плану кризової комунікації».
Ознака 4: в ряді випадків надзвичайна ситуація унікальна. Тут мається на увазі перш за все не очікувана надзвичайна ситуація, що виникла внаслідок унікального, неповторного, або, як зазвичай кажуть, фатальний збіг обставин. Наприклад, авіакатастрофа, велика автомобільна, залізнична аварія, терористичний акт. При кожній такій ситуації представники держави змушені вдаватися до нових, часто вже не випробуваних методів запобігання і ліквідації наслідків надзвичайної ситуації. Пов'язано це з тим, що унікальне збіг обставин дає і унікальні наслідки. Тому орган влади бути готовим на сто відсотків до надзвичайної ситуації не може. У кожній окремій надзвичайної ситуації є своя специфіка. Тому до вирішення подібної ситуації, а отже, і до процесу взаємодії, комунікації зі ЗМІ потрібно підходити творчо, певною мірою нестандартно, застосовуючи нові, особливі, розроблені спеціально для даної ситуації методи.
Ознака 5: надзвичайна ситуація найчастіше розвивається динамічно. Події відбуваються з величезною швидкістю і, накладаючись одна на одну, дають ефект котиться «снігової кулі». Нерідко надзвичайна ситуація може за лічені години перерости в нову, ще більш масштабну і руйнівну. В таких умовах органам державної влади слід діяти швидко, чітко і впевнено, подібно солдату, піднятого по бойовій тривозі. Необхідні випереджальні дії по запобіганню надзвичайної ситуації. Відповідні форми має набрати і взаємодія органів влади з ЗМІ.
Тепер, коли ми досить сказали і про надзвичайні ситуації безпосередньо, і про безпеку, і про політичний резонанс, і про катастрофічності, можна сказати, в чому відмінність критичною, скандальної, катастрофічною, надзвичайної ситуацій.
Ми схильні дотримуватися думки, що це різні сторони однієї медалі. Адже в будь-якому випадку все події, які можна охарактеризувати так само, є ситуаціями порушеною безпеки. Якщо подивитися на них з точки зору походження, то можна називати їх аваріями (наприклад, вибух на хімічному заводі), лихами (лісова пожежа або повінь), терактами. З точки зору наслідків, які такі події здатні викликати, їх називають катастрофами. якщо масштаб руйнувань перевершує звичайні уявлення, скандалами. якщо наслідки набувають політичного забарвлення, і, нарешті, надзвичайними ситуаціями. якщо подія безпосередньо пов'язана з системою і питаннями державного управління, як, наприклад, витік отруйних речовин на державному оборонному підприємстві.
По-друге, якщо подивитися на кризу з політичної, державно-управлінської, технічної точок зору, то ми побачимо, що одна і та ж ситуація може бути надзвичайної для системи державного управління, катастрофічною для суспільства, скандальної для влади.
Тому, якщо нас запитають, які ситуації ми відносимо до надзвичайних, то піде така відповідь: надзвичайні ситуації - це критичні ситуації в сфері державного управління.