Сон і пробудження інститутів
Особливо багата на приклади такого роду Латинська Америка, де знайшов притулок на своїх просторах кілька найбільш помітних з сучасних федерацій. У 1970-1980-х роках падіння диктаторських режимів негайно повертало в тутешній політичний ужиток навички міжпартійної політичної конкуренції, а разом з нею і змагальність у взаєминах центру і регіонів. Цікаво, однак, що практичні підсумки такого пробудження не завжди відповідали політичним прогнозам, а логіка подальшого розвитку «відтають» установ часто не виправдовувала сподівань їхніх прихильників або недругів. Ось що пише про це, спираючись на латиноамериканський досвід, Едвард Гібсон:
«... переживши активацію, федеральні інститути нерідко починають жити самостійним життям, поглиблюючи процес децентралізації до такої міри, про яку і не думали його ініціатори, або ж вносячи сум'яття в розподіл політичних майданчиків і ресурсів» [1].
З цієї точки зору цікавий, зокрема, досвід Бразилії, федеративна державність якої за роки демократичного транзиту пережила помітні метаморфози. Але не менш цікавий і приклад радянського федералізму, так само до певного моменту існував в латентній формі, а потім раптом вийшов з-під контролю людей, що затіяли його пробудження.
Які ці обставини і що при них буде відбуватися? Перш за все, майбутнє вітчизняного федералізму найтіснішим чином переплетено з перспективами політичної конкуренції. Федеративна політія є майданчиком безперервного торгу. вовлекающего столичні і місцеві еліти. Найпершим його умовою можна вважати саме наявність регіональної політичної еліти як самостійного і дієздатного актора. Але в сучасній Росії ця передумова відсутня, оскільки скасування виборності губернаторів і перехід до пропорційних принципам комплектування регіональних парламентів різко обмежили простір політичного маневру, доступне місцевим політикам. Штучне злиття еліт і підміна колишньої розмаїтості їхніх інтересів дбайливо культивуються однодумністю загальнонаціонального «служивого класу» радикально девальвують цінності федералізму: «Інтенсивна міжелітний дифузія, суміщення і інтеграція функціональних еліт створюють всі умови для виродження федеративних моделей» [4]. Виходячи з того, що незамінною основою згаданої монолітності в нинішній Росії виступає безперешкодне і рясне витяг сировинної ренти, можна припустити, що бажаний розкол всередині нашої еліти - єдиний шанс для російського федералізму - стане можливим тільки з падінням світових цін на енергоносії.
повторення пройденого
Що являв собою цей цікавий феномен? Термін «executive federalism» був запропонований канадським дослідником Рональдом Уоттс, який звернув увагу на те, що формування федерації в Канаді, яке відбулося в XIX столітті, йшло зверху, а публіку не залучали навіть до обговорення питання про саму її доцільності [5]. В результаті канадські політичні еліти домовилися тоді про конструювання федеративної держави, наділеного вираженими унітарними рисами і до сих пір залишається однією з найбільш централізованих федерацій сучасного світу. Величезну роль в її функціонуванні відіграє постійно діюча конференція прем'єр-міністрів - закритий клуб, в стінах якого глава канадського уряду і керівники провінцій вирішують найгостріші спірні питання. Парламентській трибуні, навпаки, в цьому відношенні відводиться роль малопомітна і другорядна.
Не важко уявити, як подібна практика, і без того критикуемая за дефіцит демократичності, могла виглядати в Росії недавнього минулого. У вітчизняній варіації «виконавчий федералізм» дозволяв елітним угрупованням - по крайней мере, до приходу Путіна - вести торг з ключових питань державного життя, по-перше, не звертаючи уваги на конституційні норми; по-друге, відсуваючи на задній план представницькі органи влади. і, по-третє, уникаючи контролю з боку громадянського суспільства [6]. Його сукупним підсумком стала велика деформація федералістських принципів на російському грунті - так званий «парад суверенітетів», - вельми полегшила дискредитацію федералізму після відходу Бориса Єльцина. Втім, з вибудовуванням владної вертикалі ця практика фактично збереглася, хоча і з принциповою новацією: серед осіб, які представляють російські регіони, тепер немає політиків, обраних народом. І від майбутнього «пробудження» федералізму в даному відношенні можна буде очікувати лише повернення до ідеї виборності губернаторів - але не радикальних змін в стилістиці їх взаємовідносин з центром.
Іншими словами, якщо припустити, що політична модернізація в Росії все-таки відбудеться, а федералізм з фігуральний вислів перетвориться в живу реальність, то очікувати від цієї реальності досконалості немає ніяких підстав. Опція міжелітної торгу, раптово відкрившись, звичайно ж, негайно буде використана, але традиційно інструментальний і підлеглий характер регіонального лідерства в Росії позначиться на цій процедурі самим негативним чином. Перш за все, це буде торг без усталених правил і рамок. тому що люди, які звикли бути підлеглими і раптом усвідомили, що «начальство пішло», просто не зможуть розмовляти з федеральним центром якось інакше. Але для федеративного союзу немає нічого більш небезпечного, ніж це. Недостатня інституціоналізація торгу перетворює його в дебати без берегів, в ході яких теоретично під сумнів може бути поставлений будь-який аспект федеративного дизайну - аж до доцільності самого збереження союзу [7]. Як справедливо і не раз зазначалося, саме таким виявився казус СРСР. Генеральна ревізія майданчиків, на яких перш відбувався торг між радянським центром і радянської периферією, - а він, безсумнівно, мав місце, незважаючи на тоталітарну природу держави, - привела до того, що місце комуністичної партії зайняли раніше не задіяні, «сплячі» політичні структури . У підсумку «відкрилася можливість для глобального переосмислення не тільки прерогатив складових частин союзної держави, але також інститутів, що пов'язують його складові частини між собою і з федеральним центром» [8]. що і стало безпосередньою причиною розпаду Радянського Союзу.
Торг без правил
Зневажливе ставлення до вирощування та невтомній вдосконалення інститутів федеративної державності, проявляється нинішнім керівництвом країни, виглядає особливо нерозумним на тлі того, що національні республіки Росії як і раніше мають значний потенціал політичної, а подекуди і військової, мобілізації населення [9]. У певних обставинах він може бути притягнутий як потужного ресурсу нерегламентованої федеративного торгу, причому подібне застосування не піде федерації на користь. І ми не повинні заспокоювати себе тим, що прийняття якимось економічно нерозвиненим і грунтовно дотується регіоном курсу на відокремлення від Росії економічно абсурдно, а тому неможливо. Історія другої половини XX століття переконливо свідчить, що до сецесії ведуть різні дороги, а багаті регіони аж ніяк не найактивніші розкольники - їх значно переважують регіони бідні, причому як в розвиненому, так і в світі, що розвивається. Ось спостереження одного з найбільш проникливих дослідників сучасних етнічних конфліктів:
«... в момент прийняття рішення про сецесії економічні інтереси еліт і мас розходяться. У той час, як регіону в цілому належить постраждати в разі відокремлення, утворені еліти повинні виграти від створення нового, хоча і бідного, держави. [...] Сецесія створює нові позиції, скорочуючи число претендентів на них. Тому передові сегменти відсталих груп зазвичай не пручаються сепаратистським поривам, але очолюють їх »[10].
Зрозуміло, сказане вірно у відношенні не тільки Африки, але і інших традиційних - зокрема, північнокавказьких - соціумів, де «інша людина є або кровним родичем, або недругом, а посередницькі ланки у вигляді, наприклад, громадянського суспільства, відсутні» [11] .
Рішуче переглянувши правила федералистской гри і не поміняв при цьому жодної букви Конституції, сформована Володимиром Путіним бюрократична коаліція наочно показала меншин, що ступінь їх автономії в Росії - предмет сугубого свавілля федерального центру. Немає сумніву, що через це в очах багатьох республіканських керівників федералістські встановлення і принципи виявилися дискредитованими; причому саме з цим відчуттям національні політичні еліти, мабуть, і зустрінуть прийдешнє «пробудження» федеративних інститутів і відновлення федеративного торгу. Подальше неважко собі уявити:
«... недовіру до існуючої моделі федералізму провокує національні меншини шукати шляхи послабити центр і, спланувавши момент, в свою чергу вимагати зміни правил» [12].
Тут доречно підкреслити ще раз, що така заявка на перегляд буде висунута в контексті, визначеному занепадом центральної влади, відсутністю налагодженої партійної системи і неміччю громадянського суспільства.
Чи потрібен друге коло?
З огляду на все вищесказане, не можна не задатися питанням: а чи зацікавлена наша країна і її громадяни в другому пришесті федеративного образу правління? Занепад російської політичної системи, що триває вже десять років і що виразився в її крайньому спрощення і все менш помітному відокремленні політичних установ друг від друга, явно робить нас непідготовленими до активації «сплячих» положень Конституції Росії. Відновлення федеративного торгу, ефективність якого найтіснішим чином пов'язана з міцністю демократії, в абсолютно недемократичною середовищі може викликати серйозні потрясіння, наслідки яких непередбачувані. На мій погляд, подібний підхід зустрів би найгарячіший розуміння у багатьох представників правлячої нині групи; невипадково таким шануванням в її рядах користується російський філософ Іван Ільїн, наполегливо і багато разів доводили непристосованість громадянськи відсталою Росії до прийому федеративного ліки. Поділяючи ці застереження, теоретично можна було б передбачити вигнання федералістських принципів з російської Конституції - тобто докорінну ревізію основного закону. Але, як би цього не хотілося, можливості покінчити зі сплячим, поки він не прокинувся, у російської еліти сьогодні немає.
У ставленні до федералистскому проекту проявляється патологічну відсутність стратегічного бачення, притаманного пострадянській еліті Росії. Зрозуміло, епоха первісного нагромадження, яка, як видається, ще й не закінчилася, не сприяє тому, щоб мислити століттями; це цілком зрозуміло і легко пояснити. Але федералізм, який реалізується в етнічно різноманітних і складені товариства, - складний проект, що вимагає постійної опіки з боку відповідального політичного класу. І якщо ви не наважуєтеся покінчити з ним назавжди - а це, до речі, заслуговує всілякої похвали, - то будьте готові до його пробудження. Параметри такої готовності задаються найтіснішого взаємозв'язком між федералізмом і демократією, в Росії найчастіше оспорюваної, але, на моє переконання, досить очевидною. Сьогодні найкращою підготовкою до виходу вітчизняного федералізму з режиму standby стало б цілеспрямоване формування працездатної партійної системи, що заохочує політичну конкуренцію і разом з тим скріплює країну завдяки регулярному відтворення коаліцій місцевих політиків, які об'єднуються один з одним суто через бажання виграти вибори. Незважаючи на те, що в нинішній Росії термін «партія» асоціюється з політичної архаїкою, більш важливого чинника виживання і відтворення федералістського етосу просто не існує.
«Якщо найпершою метою політичних еліт в демократичній державі є перемога на виборах і прихід до влади, а політичні партії виступають головним засобом досягнення цієї мети, тоді партійна система повинна відігравати ключову роль в розумінні не тільки демократії в цілому, але і владних взаємин всередині федерацій в зокрема »[14].
Цю тезу американських дослідників в рівній мірі докладемо і до усталених, і до нових федераціям.
[10] Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California Press, 1985. P. 238.
[14] Filippov M. Ordeshook P. Shvetsova O. Op. cit. P. 177-178.