Необхідність термінового скорочення бюджетних витрат вже, мабуть, нікому доводити не потрібно. Однак скорочення як таке - це ще не вирішення проблеми. Тому що якщо робити його недостатньо продумано - механічно, або за стандартними рецептами, розробленими для іншого типу країн, результат буде дуже далекий від очікуваного.
Отже, якщо ми хочемо зберегти Україну, а разом з нею і досягнення Революції гідності, то повинні враховувати ряд політико-економічних та інституційних чинників, які уряд, як і МВФ, зазвичай недооцінює.
Особливості фіскальних криз в перехідних країнах
Бюджетні дефіцити в країнах, де, як і в Україні, домінує суспільний порядок "з обмеженим доступом» (далі - ОД), мають зовсім іншу природу, ніж в розвинених країнах «вільного доступу» (далі СД).
• короткий часовий горизонт (ефект «тимчасового правителя»);
• недостатність координації всередині еліти ( «трагедія загального ресурсу»);
• надмірна потреба в «покупці спокою» для стабілізації правлячої коаліції (відповідно до логіки ОД), або просто надмірна безрозсудна жадібність і відсутність розуму, як у випадку з Януковичем і його спільниками.
Відповідно, дієві рецепти подолання фіскальних криз по ОД вимагають перш за все обмеження присвоєння ренти елітою - тобто системних реформ. Системних саме в сенсі обмеження можливостей для отримання ренти вузькими групами інтересів, такими як галузеві та регіональні клани, окремі «олігархи» та ін.
Такі реформи ведуть до обмеження джерел ренти, поступового звуження ренто-орієнтованих секторів, а потім до зменшення впливу відповідних груп - і це є одним з можливих механізмів руйнування ОД і створення передумов для переходу до СД.
Проведені прем'єр-міністром успішні реформи знищили найшкідливіші для економіки «схеми» - і цим створили передумови не тільки для стабілізації державних фінансів, а й для економічного зростання - адже ресурси і енергія бізнесу частково переорієнтувалися з пошуку ренти на продуктивну діяльність.
Головний урок, який слід витягти з цього успішного досвіду: резерви для скорочення бюджетних витрат можуть лежати зовсім не там, де їх пропонують шукати інструкції, засновані переважно на досвіді розвинених країн.
По-перше, великі групи населення, які вимагають перерозподілу, можуть своєю де-факто політичною силою спонукати до введення певних демократичних інститутів.
Але наділення їх політичною владою де-юре вписується в систему ОД: це просто чергові порушники спокою, яких можна заспокоїти привілеями, заснованими на перерозподілі, не змінюючи при цьому основоположним принципам, на яких тримається громадський порядок - не відкриваючи доступу до політичних і економічних можливостей.
По-друге, на перехідних стадіях, таких як «крихкий» і «розвинений» ОД, координація гравців більш проблемна, в порівнянні з «базовим» ОД, де вона зосереджена в руках держави, і СД, де діють правила.
З іншого боку, можливо, що базовий ОД успішно зберігається переважно в ресурсно-багатих країнах, тому що він краще вирішує задачу розподілу природної ренти, а наявність міцної фіскальної бази робить ринкові реформи непотрібними влади.
З огляду на ці фактори, боротьба з фіскальним дефіцитом в перехідній країні утруднена. Перш за все це боротьба на два фронти. Від реформаторів вона вимагає неабиякого політичного мистецтва, щоб вирішити, на кого саме спиратися політично - на «олігархів» або на населення - в кожній окремій ситуації. Або краще реформувати пакетом, щоб в результаті компромісу незадоволеними залишилися всі, але в рівній мірі?
Крім того, це підриває прогрес на шляху до демократії, адже провідники непопулярних реформ ризикують бути відсторонені від влади в результаті перевиборів або навіть масових заворушень. Тому зростає спокуса впроваджувати диктатуру, як би необхідну для непопулярних реформ.
Причому не зарплат і пенсій, і навіть не привілейованого медико-санаторного обслуговування, а реальних джерел реального збагачення. Тим більше що саме проти останніх піднявся народ України.
Враховувати політичну (не) стабільність і зовнішню (не) безпека
На відміну від типових прикладів успішності «затягування поясів», Україна зараз знаходиться в нестабільному стані, яке, до того ж, підігрівається ззовні. Величезна і дуже небезпечна помилка - розглядати процеси на рівні формальних політичних подій. Якщо допустити таку помилку, можна зробити висновок про нібито винятковою консолідації суспільства навколо реформаторів, яка дозволяє легко провести болючі реформи.
Насправді політичні розклади, по-перше, дуже неоднозначні самі по собі, а по-друге, лише поверхнево відображають складні і різновекторні суспільні процеси.
З огляду на фактор Путіна, який через свою агентуру буде роздмухувати протестно-реваншистські настрої, і провокувати і всіляко підтримувати протестні виступи економічного характеру, спроба впровадження політики «затягування поясів» за рахунок населення - це загроза національній безпеці.
Треба враховувати також інклюзивність української політичної культури (врахування інтересів різних верств населення) - на відміну від, наприклад, грузинської або російської. З одного боку, вона, звичайно, перешкоджає радикальних реформ.
Але з іншого боку, саме інклюзивність дозволила Україні до останнього часу все ж проводити реформи і розвиватися, уникаючи гострого конфлікту із застосуванням насильства - не дивлячись на геополітичну та ментальну розділеність і сприяють їй зовнішні чинники.
Порушення цієї традиції було однією з глибинних причин революції. Тому при найменшій можливості реформи - в тому числі бюджетні скорочення - повинні проводитися таким чином, щоб забезпечити якомога більше підтримки широких верств населення.
В умовах неоднорідності суспільства особливого значення набуває «справедливість» реформ. Адже добре відомо, що протестують, як правило, рухає не відчай, викликане нестерпними умовами існування, а обурення несправедливістю (в тому сенсі, в якому вони її розуміють).
1. Законодавча заборона надання будь-якої державної підтримки суб'єктам підприємництва. Платежі з бюджетів всіх рівнів на користь підприємств будь-якої форми власності повинні бути строго заборонені (на рівні програмного забезпечення Казначейства), за винятком таких випадків:
• оплата державних закупівель (на відповідних умовах - див. Далі);
• повернення ПДВ (після проведення відповідної реформи);
• інвестиції в казенні підприємства (дуже вузьке коло, певний чіткими критеріями і повністю підконтрольний на рівні бюджетних одиниць).
Розпорядники бюджетних коштів, які мають статус держпідприємств (Укравтодор та інші), повинні бути реструктуризовані або на підрозділи відповідних органів державної влади з правом розподіляти бюджетні кошти, або на звичайних підрядників, які виконують держзамовлення в конкуренції з іншими, в тому числі приватними структурами - і з часом приватизовані.
Наприклад, споживач, який бажає отримати субсидію за спожитий газ, повинен надати документи, що підтверджують фізичні обсяги споживання, і автоматично отримати компенсацію, на першому етапі - навіть без перевірки майнового стану. Її можна (і потрібно) буде ввести пізніше, поетапно, в залежності від обсягу спожитого газу.
Наступний крок - це скасування субсидії на газ як такий, і замість неї збільшення допомоги малозабезпеченим, і, можливо, надання разової допомоги для переїзду в більш дешеве в обслуговуванні житло.
Одночасно з'являється стимул до установки лічильників, а в подальшому - енергозбереження, особливо якщо описана вище «дорожня карта» буде належним чином донесена до споживачів.
Крім того, перехід до контролю майнового стану і, особливо, повна відмова від субсидій повинні супроводжуватися глибокими реформами сектора комунальних послуг, які здатні значно (в разі централізованого опалення - майже в два рази) зменшити кінцеві ціни за рахунок скорочення зловживань та непродуктивних витрат.
Проблемною стороною цього підходу може стати технічна можливість нарахування і виплати індивідуальних субсидій великій кількості споживачів. Існуюча система виплати житлових субсидій може не впоратися, оскільки вона розрахована на обслуговування значно меншого числа громадян. Черги та інші перешкоди для отримання субсидій можуть погіршити невдоволення.
Запропонований механізм, на жаль, сам по собі не вирішує проблеми встановлення монополістами завищених цін з метою корупційного збагачення за рахунок субсидій, а також, не виключено - свідомого підриву економіки і національної безпеки України (особливо з огляду на походження власників обленерго, облгазів і т.д. ).
На процедурному рівні потрібно ввести заборону на підняття питань про «державну допомогу».
Чиновників, які будуть намагатися лобіювати інтереси підприємств або галузей, - негайно звільняти; депутатів - виключати з фракції, оприлюднивши причину; лобістів, які «ходять по кабінетах» з відповідними проханнями - позбавляти пропусків, а спілкування з ними робити предметом антикорупційних розслідувань.
Слід зазначити, що реорганізація роботи Кабміну за часів прем'єрства Ющенка значно допомогла у подоланні лобізму, а значить, і проблеми загального ресурсу по Державному бюджету.
В цілому, відмова від субсидування підприємств викличе шалений опір тих, хто сьогодні харчується з субсидій - зокрема, підприємств вугільної галузі, сільського господарства і т.д. особливо тих паразитичних структур, які насправді привласнюють собі більшу частину цих субсидій. Вони, безумовно, спробують підняти незадоволених і потенційно уразливих - перш за все, залежних від них працівників відповідних підприємств - на протести. Але таких потенційних учасників протесту набагато менше, ніж в разі загального «затягування поясів»;
вони сконцентровані в певних місцях, які можна заздалегідь передбачити - так можна запропонувати цільові компенсації саме цим вразливим групам населення, а також вжити посилених заходів безпеки, щоб запобігти розгойдування протестів з боку російської агентури;
в разі сільського господарства компенсатором має стати дерегулювання галузі; а в разі видобутку вугілля - залучення безробітних шахтарів для будівництва доріг (особливо в сільській місцевості) по всій Україні вахтовим методом без зменшення зарплати.
Існують аргументи на користь державної допомоги так званим «точок росту», «новонародженим галузям», малому бізнесу, «зеленим» технологіям і іншим видам бізнесу.
Але в умовах фіскальної кризи вони не мають значення, тому що питання стоїть про виживання, з одного боку, України як незалежної суверенної держави, а з іншого - мільйонів її громадян, які можуть передчасно піти з життя через брак грошей на фізичне виживання, а також медичну допомогу. Тільки після вирішення цих базових питань можна починати громадську дискусію про доцільність будь-якої державної підтримки підприємств.
Підтримка підприємств в різних її формах є важливим джерелом корупції - безпосередньо або через покриття державою збитків держпідприємств. Закриття відповідних корупційних схем в поодинці займе багато часу, і не завжди приведе до відчутних результатів, адже у багатьох випадках замість однієї схеми буде з'являтися інша. Закриття джерела зруйнує всі схеми одночасно, і без можливості відновлення.
Крім того, постатейне зрізання витрат малоефективно з операційної точки зору, так як ті, хто подає бюджети, дуже добре вміють приховувати зайві і корупційні витрати; а депутату дуже і дуже важко в короткі терміни їх знаходити. Тому ефективні саме такі принципові рішення.
Підхід повинен бути жорстким і рівним до всіх, особливо з огляду на корумпованість і некомпетентність наявного державного апарату. «Перегляд» пільг і субсидій, про який в кращому випадку вирішуються говорити політики старої формації, нічого не дасть, тому що: а) рішення, знову-таки, буде приймати чиновник; б) критерій відсіву неможливо виписати цілком об'єктивно, оскільки предмет розгляду є надскладним і нечітким.
2. Введення повноцінної (на рівні первинних документів в обсязі, достатньому для аудиту) онлайн-звітності по виконанню бюджетів всіх рівнів (що передбачено законопроектом №0949), а з державних закупівель - також щодо виконання держзамовлень.
Підприємства-виконавці (на першому етапі - хоча б отримали замовлення на безальтернативній основі) повинні при цьому давати згоду на відмову від комерційної таємниці в частині виконання замовлення. Такий же порядок повинен бути в подальшому введений в державних підприємствах, природних монополістів, і (в разі якщо не вдасться виконати в повному обсязі попередній пункт) по всіх підприємствах, які користуються пільгами, отримують державну допомогу або інші привілеї фіскального характеру.
Виняток доведеться зробити для оборонного замовлення, але там треба передбачити інші механізми контролю. Також необов'язково ретельно контролювати закупівлі біржових товарів, якщо ціна контракту прив'язана до поточної ринкової і не перевищує її.
Головні проблеми можливі на етапі покарання винних, адже їх може виявитися занадто багато. Також величезною проблемою може стати саботаж розподільників бюджетних коштів, які будуть гальмувати проведення закупівель, і їх партнерів по бізнесу, які будуть бойкотувати процес.
3. Глибока податкова реформа повинна, серед іншого, виключити зловживання на повернення ПДВ і забезпечити стабільні надходження до бюджетів усіх рівнів.
4. Реституція силою відібраної ( «віджатої») власності, перегляд результатів приватизації часів Януковича і можливе переслідування «олігархів», винних у розпалюванні сепаратизму та інших зрадницьких діях. Ці питання потребують додаткового вивчення.
Можна не сумніватися доцільність реституції, але тут є поки що не вирішені юридичні проблеми, перш за все пов'язані з подальшим перепродажем (часто фіктивної) цієї власності, через яку вона могла перейти до реального або формальному «сумлінному правонабувач».
5. Радикальне (не на 10%, а по крайней мере в два рази) скорочення державного апарату за допомогою відсікання зайвих і корупційних функцій. Наприклад, описаний в п.1 заборона субсидування юридичних осіб разом з глибокої дерегуляцією означатиме можливість (і необхідність) ліквідації цілих міністерств разом з їх регіональними підрозділами, або, по крайней мере, скорочення їх складу в десятки разів - до рівня, необхідного для виконання залишкових контрольних функцій.
Оцінка ефекту від цих дій може бути тільки дуже приблизною, оскільки важко прорахувати масштаби зловживань, які будуть таким способом виключені, а також через безпрецедентну радикальності пропонованих заходів в умовах України.
Приблизні цифри можуть розрахувати фахівці відповідних галузей, але в основі цих оцінок все одно будуть лежати припущення. Наша значною мірою інтуїтивна оцінка - це близько 100 млрд гривень економії.
Володимир Дубровський, старший економіст CASE Україна