Діюча Кон статиці РФ визначає місцеве самоврядування як один з елементів основ конституційного ладу, як самостійну форму здійснення народом належної йому влади. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно та його органи не входять до системи органів державної влади. Держава уособлює державну владу, а місцеве самоврядування - громадську. Наділення органів місцевого самоврядування владними повноваженнями проявляється в тому, що їх рішення носять обов'язковий характер.
Нормативні правові акти органів місцевого самоврядування визнаються в даний час самостійної, незалежної від органів державної влади, але підпорядкованої Конституції РФ і законам Російської Федерації системою, видаються муніципалітетами, порадами і старостами самоврядних територій - міських і сільських поселень, а також безпосередньо самим населенням * (1 ).
Нормативними правовими актами є постанови глав муніципалітетів, районів, міст, сіл і селищ, спеціальних територій, закритих територіальних утворень. Всі вони встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) для населення самоврядних територій, установ і організацій, що здійснюють свою діяльність в межах цих територій, і так чи інакше відображають різноманітність методів, способів, форм, в яких організовано і продовжує розвиватися місцеве самоврядування в Росії .
Внаслідок цього розглянутий рівень правового регулювання можна характеризувати як багатошарове побудова, утворене з конституційних норм, норм федеральних законів, законодавства республік, країв, областей, міст федерального значення, статутів та інших актів, прийнятих на муніципальному рівні, включаючи як нормативні акти, присвячені спеціально місцевим самоврядуванню, так і галузеві законоположення, які лише частково торкаються муніципальні відносини (норми виборчого права, податкового законодавс ства і ін.). Таке нормативне різноманіття покликане впорядкувати систему місцевого самоврядування з урахуванням безлічі державних, локальних, приватних інтересів, створити йому рамки, в яких даний інститут влади став би ефективним і одночасно безпечним для суспільства, прав і свобод особистості.
Згідно ст. 6 названого Закону у веденні муніципальних утворень знаходяться питання місцевого значення, а також окремі державні повноваження, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування.
Цей перелік, на жаль, не вносить ясності в те, чим питання місцевого значення відрізняються від питань державного значення, що з перерахованого в цій статті спочатку входить в компетенцію місцевого самоврядування, а які питання належать до державних повноважень, закріпленим за органами місцевого самоврядування в силу тих чи інших обставин.
Таким чином, для додаткового відмежування владних повноважень органів місцевого самоврядування пропонуємо виділити наступні критерії:
- (Питання, що входять до компетенції органів місцевого самоврядування, повинні стосуватися, перш за все, інтересів населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
- питання, які вирішуються органами місцевого самоврядування, повинні складати необхідний компонент повсякденного життя населення (житло, міський транспорт, комунальне обслуговування і т.п.);
- рішення даних питань може бути здійснено виключно за місцем проживання громадян, де для цього є необхідні умови і механізми;
- реалізація стоять перед органами місцевого самоврядування завдань вимагає підключення громадського компонента у вигляді органів територіального громадського самоврядування та інших громадських формувань населення;
- важливим фактором є також здатність населення проконтролювати виконання і об'єктивно оцінити результати вирішення цих питань.
Дані критерії можуть бути використані при градації питань управління місцевого і державного значення в разі, якщо їх віднесення не встановлено чинним законодавством * (3).
Із зазначених питань на муніципальному рівні видаються підзаконні нормативні правові акти, які можна розподілити за чотирма групами, перерахованим в порядку зменшення ієрархічної позиції в підсистемі нормативних правових актів органів місцевого самоврядування (відповідно, перша група (це найвищий ступінь ієрархії):
- статути муніципальних утворень (районів, міст, районів у місті, селищ, сіл та інших адміністративно-територіальних утворень;
- нормативні правові акти виборних представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, а також інших посадових осіб місцевого самоврядування;
- нормативні правові акти голів муніципальних утворень;
- нормативні правові акти інших посадових осіб, що призначаються представницьким органом місцевого самоврядування або головою муніципального освіти.
Так, статут муніципального освіти - це документ комплексного характеру, найбільш повно відображає правовий статус муніципальних утворень. Статут має складну юридичну природу. З одного боку, він є нормативно-правовим актом локального характеру і в такій своїй якості:
- створюється на основі федерального і регіонального законодавства і не повинен йому суперечити;
- діє тільки на території відповідного муніципального освіти.
З іншого боку, це:
- документ вищої юридичної сили на даній території;
- всі інші муніципальні нормативні правові акти приймаються на його основі і на його виконання;
- всі інші акти не можуть йому суперечити, в іншому випадку вони повинні бути визнані недійсними. Статут муніципального освіти приймається на референдумі безпосередньо населенням або виборним представницьким органом місцевого самоврядування і проходить державну реєстрацію або в органах юстиції, або у вищому законодавчому органі суб'єкта федерації.
У науковій літературі висловлена точка зору, згідно з якою нормативно-правові акти місцевого самоврядування повинні:
- відповідати вимогам законності як за формою, так і за змістом;
- бути виданими в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування з питань ведення відповідного муніципального освіти;
- у випадках, встановлених законом, пройти державну реєстрацію (так, обов'язковій державній реєстрації підлягають статути муніципальних утворень);
- публікуватися (оприлюднюватися) для загального відома;
- приводитися у відповідність з актами (рішеннями), виданими органами державної влади та місцевого самоврядування * (4).
Однак дотримання цих вимог, з теоретичної точки зору необхідних і достатніх для забезпечення легітимної формули підзаконними нормативно-правових актів місцевого значення, на практиці ускладнено. Причина в тому, що чинне російське законодавство не визначає з достатньою чіткістю і однозначністю роль і становище місцевого самоврядування в системі державного устрою, а так само основи взаємодії державної влади і місцевого самоврядування. На сьогоднішній день також є дискусійними питання природи місцевої публічної влади, що включає як державну владу, так і місцеве самоврядування, критеріїв розмежування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, меж прав вищих органів державної виконавчої влади в галузі формування органів муніципальних утворень.
Як уже згадувалося, відповідно до ст. 12 Конституції РФ в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування; місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно; органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.
Розвиваючи це положення, що відноситься до основ конституційного ладу Російської Федерації, Конституція РФ встановлює, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного рішення населенням питань місцевого значення (ч. 1 ст. 130), включаючи самостійне визначення населенням структури органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 131), здійснення місцевого самоврядування громадянами як безпосередньо, так і через виборні та інші органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 130). У статті 133 Конституції РФ в числі гарантій місцевого самоврядування названий заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, передбачених Конституцією РФ і федеральними законами.
Відповідно до ст. 131 Конституції РФ місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
За змістом ст. 131 (ч. 1) в її зв'язку зі ст. 12 і 130 (ч. 1) Конституції РФ міські та сільські муніципальні освіти як такі призначені для вирішення питань місцевого значення, які можуть бути вирішені даними освітою самостійно, під свою відповідальність, але не тих питань, які по суті мають вирішуватися за допомогою державної влади.
Визначення рівня, на якому створюються муніципальні освіти, тобто щоб це сприяло, наскільки можливо, наближенню органів місцевого самоврядування до населення і дозволяло б вирішувати весь комплекс питань місцевого значення, що підлягають передачі до відання місцевого самоврядування, і, разом з тим, не перешкоджав би вирішення питань, що виходять за ці рамки і за своєю суттю що належать до повноважень органів державної влади, може бути різним і залежить від особливостей тих чи інших суб'єктів Російської Федерації.
Встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування відповідно до ст. 72 (п. "Н" ч. 1) Конституції РФ перебуває у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів. За предметів спільного ведення видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації (ч. 2 ст. 76 Конституції РФ).
Однак законодавчі ініціативи в цій сфері, на жаль, поки не стосуються розподілу повноважень органів місцевого самоврядування на обов'язкові та факультативні, як це робиться в деяких зарубіжних країнах, наприклад у Фінляндії. Обов'язкові повноваження встановлюються законами, і від них не можна відмовитися, так як через ці повноваження задовольняються життєво важливі потреби населення тієї чи іншої території. Держава зазвичай встановлює мінімальні стандарти заснованих на таких функціях послуг населенню, стежить за їх виконанням, гарантуючи тим самим певний захист населення в разі неефективності дії або ж бездіяльності місцевої влади. Факультативна ж частина повноважень, що входять в компетенцію органів місцевого самоврядування, здійснюється ними на добровільних засадах і зазвичай не встановлюється зверху, а розробляється безпосередньо на місцях. Саме ці питання, що становлять виняткову компетенцію місцевого самоврядування, повинні бути в першу чергу врегульовані нормативними правовими актами місцевого самоврядування, які можна розглядати в якості однієї з підсистем, що входять в правову систему Російської Федерації.
Поділ суспільства і держави необхідно, але з одночасним належним забезпеченням функціонування суспільства без допомоги держави. Відсутність же чіткого уявлення про сутність, цілі та завдання місцевого самоврядування може призвести до обмеження законних прав та інтересів муніципальних утворень і їх органів, до того, що вони будуть асимільовані державою. Щоб уникнути таких наслідків необхідно зосередити зусилля на якнайшвидшій розробці теоретичних питань концепції федерального законодавства про місцеве самоврядування, де б знайшли дозвіл означені проблеми. У свою чергу, це надасть безсумнівну позитивний вплив на системність і узгодженість нормативних правових актів місцевого самоврядування, які покликані стати першоосновою формування реальних самоврядних відносин, які враховують потреби та специфіку конкретних муніципальних утворень.
В.Н. Яценко,
суддя Федерального арбітражного суду
Північно-Кавказького округу,
кандидат юрид. наук
* (1) Міцкевич А.В. Джерела (форми вираження) російського права. Історико-теоретичний нарис // Закон: створення і тлумачення. С. 35-36.