1. Організаційно-правові основи статусу Центральної виборчої комісії Російської Федерації (ЦВК Росії)
У 1925 році для проведення виборів до Рад сформовані ЦВК РРФСР, обласні та районні виборчі комісії, кілька років діяла ЦВК СРСР. В кінці 1930-х років виборча система в основному склалася. ЦВК по виборах до Верховної Ради РРФСР, окружні та дільничні виборчі комісії формувалися Радами на період виборів і були їм підзвітні. Виборча система проіснувала майже без змін до 1988 року.
1.2. Законодавчі основи статусу ЦВК Росії. Правовий статус Центральної виборчої комісії Російської Федерації у вузькому сенсі являє собою юридично закріплену систему її прав і обов'язків, в широкому сенсі - місце в системі публічної влади.
Виборчі комісії - колегіальні органи, що формуються відповідно до виборчого законодавства, які організовують і забезпечують підготовку і проведення виборів і референдумів. Основні законодавчі характеристики статусу ЦВК Росії, встановлені Федеральним законом про основні гарантії, такі: це - незалежний колегіальний федеральний державний орган, який організовує підготовку і проведення федеральних виборів і референдумів, що діє на постійній основі і є юридичною особою (ст.21, п.1, 2, 8; ст.20, п.12).
Комісія має всі ознаки, якими теорія держави і права характеризує державний орган: вона утворена і діє в установленому законом порядку, виконує державні функції (реалізація народовладдя, захист прав громадян), наділена компетенцією і владними повноваженнями, займає місце в системі органів держави (хоча і кілька невизначений), фінансується державою.
ЦВК Росії є колегіальним органом, її чисельність - 15 членів з правом вирішального голосу. Комісія приймає рішення з основних питань своєї компетенції на засіданнях, більшістю від встановленої чисельності або від числа присутніх членів (в залежності від характеру питання), вони, як правило, оформляються правовими актами (постановами). Основні повноваження Комісії не можуть бути нікому делеговані.
ЦВК Росії в межах своєї компетенції незалежна від органів державної влади (Президента, законодавчих і виконавчих органів, судів, інших державних органів) та органів місцевого самоврядування, але при цьому повинна дотримуватися Конституції Російської Федерації, виконувати федеральні закони, виконувати судові рішення. Комісія не пов'язана рішеннями політичних партій та інших громадських об'єднань. Комісія має організаційної та функціональної самостійністю, підпорядковується тільки федеральним законом, не підзвітна іншим органам (за винятком фінансової звітності), не несе перед ними політичну відповідальність.
Центральна виборча комісія Російської Федерації діє на постійній основі, вона працює як в період федеральних виборчих кампаній (а також кампанії референдуму), так і в міжвиборчий період. Комісія є юридичною особою - федеральним державною установою, некомерційною організацією. Офіційне скорочене найменування - ЦВК Росії [8].
Чинна Конституція Російської Федерації не містить розділу про вибори і референдуми, тому не доводиться говорити про конституційно-правовий статус ЦВК Росії. Відсутність відповідних положень в Конституції багато дослідників оцінюють як конституційно-правовий пропуск і вказують на необхідність внесення відповідних доповнень до Конституції [9]. Однак відзначаються і позитивні сторони: відсутність детальної конституційної регламентації інститутів безпосередньої демократії спонукало законодавця розвивати виборче та референдумного законодавства [10]
1.3. Формування та структура ЦВК Росії. Органи і установи при ЦВК Росії. ЦВК Росії складається з 15 членів з правом вирішального голосу і формується на партіетной основі Президентом, Радою Федерації та Державною Думою. Члени Комісії призначаються Радою Федерації за пропозицією регіональних органів влади, Державною Думою - за пропозицією фракцій, об'єднань в Думі і депутатів. Встановлюючи порядок формування ЦВК Росії, законодавець прагне забезпечити політичну неоднорідність Комісії з метою досягнення максимально можливої її незалежності та неупередженості.
Комісія може бути розформована у виняткових випадках (зрив виборів або референдуму, невиконання судового рішення). Верховним Судом РФ за заявою групи членів Ради Федерації або депутатів Державної Думи, чисельністю не менше однієї третини від складу палати. Розформування Комісії - міра юридичної, публічно-правової відповідальності цього органу.
Член Комісії не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, а також до адміністративної відповідальності в судовому порядку, без згоди Генерального прокурора Російської Федерації. Для звільнення члена Комісії з посади (від обов'язків) необхідна наявність відповідних підстав (ст.29). Залучення до юридичної відповідальності члена Комісії можлива тільки за судовим рішенням - якщо суд призначить адміністративне покарання за порушення законодавства про вибори і референдуми або визнає його за зверненням Комісії систематично не виконують свої обов'язки, його повноваження припиняються автоматично. Умовно кажучи, незмінюваність і недоторканність - гарантії незалежності та захисту від політичного тиску члена Комісії.
ЦВК Росії обирає зі свого складу Голову, заступника Голови та секретаря, їх повноваження визначені Регламентом Комісії.
Статус членів Комісії з правом дорадчого голосу (по міжнародній термінології - довгострокових спостерігачів) значно відрізняється від статусу членів Комісії з правом вирішального голосу. Вони призначаються і відкликаються політичними партіями, зареєстрованими кандидатами, ініціативними групами, мають імперативним мандатом і представляють їх інтереси.
Контрольно-ревізійна служба - постійно діючий орган фінансового контролю при Комісії, що здійснює контроль за витрачанням бюджетних коштів виборчими комісіями і за дотриманням законодавства при фінансуванні виборчих кампаній кандидатів, і очолювана заступником Голови Комісії.
При Комісії діють дорадчі та консультативні органи, які не мають самостійного правового статусу: поради, комісії, робочі групи, що складаються з членів Комісії, працівників Апарату, вчених, фахівців державних і інших органів і установ. Науково-методична рада здійснює науково-методичне забезпечення діяльності Комісії, розробляє концепцію розвитку виборчої системи, програми наукових досліджень, заходи щодо вдосконалення правових механізмів, розробляє і оцінює законопроекти. Робочі групи створюються для виконання конкретних завдань - перевірки поданих документів, розгляду звернень, контролю за дотриманням правил передвиборної агітації, контролю за роботою ГАС «Вибори», розробки законопроектів.
При Комісії діють наступні державні установи - Федеральний центр інформатизації і Російський центр навчання виборчим технологіям. Офіційний друкований орган і публікатор правових актів Комісії - журнал «Вісник Центральної виборчої комісії РФ» -
2. Компетенція і діяльність ЦВК Росії
2.1. Повноваження і функції ЦВК Росії. Центральна виборча комісія Російської Федерації створена і призначена для проведення виборів в федеральні органи державної влади, передбачених Конституцією і обираються громадянами (федеральних виборів). В даний час такими органами є Президент Російської Федерації і Державна Дума [11]. З огляду на організаційного подібності виборчого і референдумного процесу на Комісію покладено також повноваження з організації референдуму Російської Федерації. Однак сфера компетенції ЦВК Росії не обмежена тільки організацією федеральних виборів і референдумів. Її контрольні повноваження поширюються на всі вибори, що проводяться в Росії. На ЦВК Росії покладені також деякі повноваження з розвитку виборчої системи.
Гіпотетично можливе створення і інших виборних органів федерального і навіть міждержавного рівня, організацію виборів яких також буде здійснювати Комісія. Конституція не розкриває механізм формування Конституційних Зборів, а федеральний конституційний закон про Конституційний Зборах відсутня, проте можливо, що Конституційні Збори або частина його складу обиратиметься громадянами. Згідно з Угодою про створення Союзної держави [14] одна з палат Союзної держави - Палата Представників - повинна обиратися громадянами Росії і Білорусії. В даний час на розгляді Державної Думи знаходиться законопроект про вибори депутатів цього органу, однак подальший розгляд законопроекту фактично призупинено.
ЦВК Росії контролює дотримання виборчих прав громадян і права на участь у референдумі, розглядає в адміністративному порядку скарги громадян, виборчих об'єднань і блоків, ініціативних груп на рішення, дії, бездіяльність виборчих комісій [16].
На ЦВК Росії покладені також деякі повноваження з розвитку виборчої системи Російської Федерації, не пов'язані з конкретними виборами і референдумами. Комісія забезпечує реалізацію заходів, пов'язаних з експлуатацією та розвитком засобів автоматизації, правового навчання виборців, професійною підготовкою організаторів виборів, а також виданням друкованої продукції. Федеральні цільові програми, пов'язані з розвитком ГАС «Вибори», навчанням виборців і організаторів виборів, в даний час перетворилися в постійні напрямки її діяльності. ЦВК Росії спільно з виборчими комісіями суб'єктів РФ, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування організовує державну систему реєстрації (обліку) виборців, учасників референдуму. Комісія здійснює міжнародне співробітництво в області виборчих систем.
Виходячи з повноважень ЦВК Росії можна визначити наступні її функції: (1) організація федеральних виборів, (2) організація референдуму РФ, (3) контроль за дотриманням виборчих прав громадян і права на участь у референдумі, (4) сприяння розвитку виборчої системи Росії.
2.2. Правові акти ЦВК Росії (за деяким винятком) є формою, в якій приймаються рішення Комісії з питань її компетенції. Більшість актів Комісії іменуються постановами. Комісія, як і інші федеральні державні органи, приймає підзаконні акти. Акти ЦВК Росії мають деяку схожість з відомчими актами, проте вона не є органом виконавчої влади. Рішення і акти, що приймаються Комісією в межах її компетенції, є обов'язковими для інших учасників виборчого процесу (ст. 20 п.13 Федерального закону про основні гарантії), тобто фактично, в межах регульованих ними правовідносин, пов'язаних з виборами і референдумами, є загальнообов'язковими. Правові акти Комісії не можуть бути скасовані або припинені в адміністративному порядку або опротестовані прокурором, вони можуть бути скасовані повністю або частково тільки в судовому порядку.
За характером приписів правові акти Комісії поділяються на нормативні і ненормативні (правозастосовні). За сферою регулювання і характером регульованих правовідносин їх можна поділити на три групи (1) акти, прийняті в рамках виборчого процесу, (2) акти з питань підготовки та проведення референдуму, (3) інші акти, а акти виборчого процесу класифікувати за стадіями виборчого процесу і регульованим правовідносин. Існують і інші підстави класифікації актів Комісії: за наявністю прямої вказівки (відсилання) в федеральному законі, за повноваженнями Комісії, які лежать в основі їх прийняття, за процедурою прийняття та з інших підстав [17].
Виборче законодавство уповноважує ЦВК Росії видавати інструкції з питань його застосування. На практиці Комісія, керуючись своїми організаційними і нормотворческими повноваженнями одночасно, приймає також інші акти нормативного, інтерпрітаціонного і рекомендаційного характеру - нормативні постанови, роз'яснення, положення, рекомендації, порядки, форми документів. Інструкції та інші об'ємні акти затверджуються постановами у вигляді додатків ( «подвійне твердження»). Нормативні акти Комісії мають схожість з нормативними актами міністерств і відомств, проте в Міністерстві юстиції Російської Федерації не реєструються. На особливу увагу заслуговують нормативні акти, які видаються спільно (міжвідомчі акти) або за погодженням з федеральними міністерствами і відомствами, а також з Банком Росії. Нормативні акти Комісії публікуються в «Віснику Центральної виборчої комісії Російської Федерації», що цілком узгоджується зі ст. 15 Конституції РФ. Комісія також роз'яснює окремі норми федерального виборчого законодавства, і законність такої практики підтверджена в судовому порядку [18]. Роз'яснення, як і інструкції, можуть поєднувати нормативний і інтерпрітаціонний правової матеріал. На думку С. С. Алексєєва, «тлумачення - необхідний, обов'язковий елемент при реалізації права», необов'язково пов'язаний з недоліками або неясностями закону »[19] При такому підході тлумачення має місце щоразу при застосуванні права. Акти Комісії можуть містити нормативне, відомче тлумачення, яке, так само як і судове тлумачення (в тому числі і приводиться в роз'ясненнях з питань судової практики) не повинно відхилятися від положень закону і саме по собі не створює правових норм.
За усталеною практикою нормативні акти виборчого процесу приймаються ЦВК Росії після призначення виборів і поширюються тільки на відповідну виборчу кампанію. Виборче законодавство динамічно розвивається (кожні вибори проводяться за новими законами), і відповідно має оновлюватися нормативно-правовий матеріал Комісії. Нормативні акти, що приймаються в рамках виборчого процесу, можуть ставитися до різних стадіях і аспектам виборчого процесу і приймати різні форми.
Деякі нормативні акти Комісії (Регламент ЦВК Росії, Інструкція з діловодства, календарні плани діяльності) обов'язкові для самої Комісії, її Апарату та установ. «Нормативні акти внутрішнього дії» не містять обов'язкових для інших осіб приписів, хоча побічно можуть зачіпати їх права та інтереси. Такі акти приймаються Комісією, як і іншими органами, без особливої вказівки на те в законі. Регламент слід визначити як нормативно-правовий акт колегіального органу, який встановлює порядок його діяльності. Регламент ЦВК Росії визначає порядок і правила роботи Комісії з реалізації встановленим федеральним законодавством функцій і повноважень Комісії.
Серед правозастосовних актів Комісії найбільше значення мають акти, що виражають волевиявлення виборчого корпусу - постанови про визначення результатів виборів [20] і референдумів, що приймаються відповідно до протоколів про результати виборів, референдумів. Протоколи Комісії та зведені таблиці є правовими актами інформаційного характеру, вони грунтуються на протоколах нижчестоящих комісій і в свою чергу, є інформаційно-правовою основою постанов про визначення результатів. Ці акти інтерпретують через призму виборчого законодавства, оформляють і легитимируют волевиявлення виборчого корпусу і є правовим виразом особливої, виборчої влади. Вони офіційно публікуються і є загальнообов'язковими щодо обрання на посаду, розподілу мандатів, визначення результатів референдуму. Судова скасування таких актів може спричинити визнання результатів виборів або референдуму недійсними, якщо неможливо встановити волевиявлення (або дійсну волю) виборців.
ЦВК Росії в межах своєї компетенції приймає постанови, що визначають статус учасників виборчого процесу (індивідуальні акти). Правозастосовні постанови можуть також прийматися з питань проведення заходів, фінансування, по інших поточних питань. Деякі постанови і їх окремі положення носять рекомендаційний і оціночний характер, мають місце акти-звернення, окремі акти мають внутрішньовідомчий характер. Комісія приймає рішення щодо заяв на рішення, дії, бездіяльності нижчестоящих комісій, вона також має право давати висновки про відповідність законів суб'єктів Російської Федерації федеральному виборчому законодавству. Такі акти схожі з судовими рішеннями.
Деякі рішення ЦВК Росії правозастосовчого, а іноді і нормативного характеру постановами не оформляються, а публікуються в формі виписок з протоколів засідань Комісії або додатків до них. Навряд чи така практика є обґрунтованою і доцільною.
2.3. Проблеми взаємодії. При всьому різноманітті форм взаємодії між виборчими комісіями, державними органами, органами місцевого самоврядування та інших учасників виборчих правовідносин можна визначити наступні основні форми взаємодії в системі публічної влади: