Правове регулювання відносин державного управління
Право є влада спільноти.
§ 1. Сутність, предмет і метод правового регулювання державного управління
Сутність правлячи полягає в рівновазі двох моральних інтересів: особистої свободи і загального блага. B.C. Соловйов
Правове регулювання - правовідносини - правові відносини державного управління: зовнішні, внутріоргані-заційного - правове регулювання державного управління: сутність, предмет, метод - повноваження - компетенція: виняткова, спільна - ведення - правовий статус державного органу - властеотношения в сфері державного управління
У різних країнах склалися різноманітні звичаї і традиції, умови і культура громадського та приватного життя. Держава, займаючи своє виняткове місце в політичній системі суспільства, забезпечує різними способами умови взаємного існування і діяльності багатьох інших інститутів своєї спільноти. Держава, будучи суб'єктом всієї правової системи, забезпечує кожному окремому суб'єкту права -від громадянина до суспільства в цілому - можливості самовираження, саморозвитку і самоствердження як у власних кордонах, так і в масштабах всієї людської цивілізації або її геополітичних підсистем.
Залежність і зв'язаність держави і права історично зумовлює стан і можливості правових механізмів в суспільстві, за допомогою яких регулюються суспільні відносини. "Право не залежить від держави в такій мірі, щоб держава могла звільнити себе від самого права, - зазначав Г. Еллінек. У його влади, - як фактичної, так і юридичної, - надати той чи інший характер правопорядку, але не вирішувати питання про його існування ". Дійсний же правопорядок в суспільстві неможливий без розвиненої демократичної державності. Справа в тому, що залежність і зв'язаність держави і права ведуть до важливих наслідків в суспільстві, з чим пов'язане застосування правових механізмів регулювання суспільної життєдіяльності. Потреба цивілізованого людського суспільства в правовому регулюванні, як і в самій державі, пояснюється, очевидно, природою і культурою людини.
Правове регулювання - юридична функція, що реалізується державою в процесі впливу на суспільні відносини, за допомогою якої поведінка учасників цих відносин приводиться у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах права, легітимності-ність і обов'язковість виконання яких підтримується суспільством і забезпечується можливостями застосування владної сили держави .
Власне саме правове регулювання можна розглядати як частину державного управління, оскільки ця функція належить виключно державі, яке виступає гарантом права, володіючи при цьому монополією на правозастосовчу і правоохоронну діяльність.
Суспільні відносини, в яких виражений державний інтерес, тобто практично реалізуються завдання і функції держави по управлінню справами суспільства, узагальнено називаються державно-управлінськими відносинами. Вони виникають, змінюються і припиняються не тільки в зв'язку з організацією та функціонуванням органів державної влади відповідно до чинного законодавства, а й у зв'язку з реалізацією функцій державної влади відповідно до компетенції та повноважень, які здійснюються з метою управління справами суспільства і держави.
Правовідносини - це суспільні відносини, врегульовані нормами права. Вони виникають між людьми та їх організаціями в найрізноманітніших сферах діяльності. Правові відносини державного управління - це врегульовані нормами права суспільні відносини, що складаються з приводу здійснення державної влади в зв'язку з необхідністю управління справами держави і суспільства. Їх учасники є носіями суб'єктивних прав і юридичних обов'язків у взаємодії і взаємини з вирішення питань суспільної життєдіяльності за допомогою державної влади. Будь-яке правовідношення индивидуализировано, тобто складається між окремими суб'єктами (громадянами, їх організаціями, державними органами і т.д.), пов'язаними один з одним правами і обов'язками, що визначають забезпечену законом міру можливого і належного поведінки. Міра поведінки означає встановлення його меж (допустимих рамок). Можливість і повинність реалізуються в конкретних діях, в реальному поведінці. Тому правовідносини виникають при настанні передбачених законом юридичних фактів (договорів, адміністративних актів, правопорушень, подій і т.д.).
Суб'єкти правовідносин - це ті, хто наділені правами і обов'язками здійснювати певні дії. У сфері державного управління це перш за все державні органи, посадові особи, представники влади, державні службовці. У загальному вигляді управлінські відносини по їх суб'єктам (сторонам, учасникам) і в залежності від конкретних цілей виникнення можна розділити на зовнішні і внутрішньоорганізаційні. Зовнішні відносини пов'язані з тим впливом, яке державні органи надають на об'єкти, що не входять в їх організаційну структуру. Вони складаються між державними органами, їх посадовими особами, представниками влади та державними службовцями з громадянами, їх організаціями суспільно-політичними, комерційними та некомерційними і т.п. а також недержавними організаціями, підприємствами та установами, органами місцевого самоврядування, іноземними державами, їх громадянами і організаціями, міжнародними організаціями. Внутрішньоорганізаційні відносини (або внутрішньосистемні, внутріаппарат-ні) мають місце в структурному субординационно-ієрархічному плані: між начальниками і підлеглими (вищим і нижчим), рівнозначними, несупідрядними державними органами, їх посадовими особами та державними службовцями.
Загальним об'єктом правового регулювання державного управління є суспільні відносини, а безпосереднім - поведінка суб'єктів в зв'язку із здійсненням державно-владної діяльності з управління справами держави і суспільства. У кожному конкретному правовому відношенні його боку (учасники) реалізують ті надані їм права і покладені на них обов'язки, які пов'язані з об'єктом правовідносини. Тим самим об'єкт - це те, з приводу чого виникають правовідносини (наприклад, речі, продукти людської діяльності, особисті нематеріальні блага також можуть бути предметом правовідносин, що виникають у зв'язку із здійсненням функцій державного управління).
Юридичні факти дають підстави виникнення, зміни або припинення правовідносин, тобто це такі факти, з наявністю яких законодавець пов'язує юридичний стан правових відносин. Вони виникають в результаті юридично значимих дій (бездіяльності) і подій. Їх можна представити як вольові, що виникають в результаті волевиявлення, тобто вираження волі людей (наприклад, подача скарги на неправомірні дії представника влади), і неволевой - події, що тягнуть правові наслідки (наприклад, звернення громадянина, що має на те законні підстави, за допомогою до правоохоронних органів тягне їх обов'язок компетентно відреагувати відповідно до своїх повноважень ).
Правовідносини носять, як правило, двосторонній характер: правам одного суб'єкта відповідають обов'язки іншого і навпаки. Обидва учасники правовідносини пов'язані в кінцевому рахунку з державою, яке, встановлюючи права і обов'язки суб'єктів, гарантує їх реалізацію. Правовідносини підрозділяються:
а) за своїм змістом - на матеріальні (виникають в сфері управління) і процесуальні (що складаються в процесі управління, регулюючи порядок і процедури його здійснення). Як правило, матеріальні відносини регулюються за допомогою процесуальних. Так наприклад, процесуальні відносини, що складаються в сфері управління в зв'язку з дозволом індивідуально-конкретних справ, регулюються адміністративно-процесуальними нормами (відносини, що виникають при розгляді заяв та інших звернень громадян в органи державної влади);
б) за співвідношенням прав і обов'язків учасників - на вертикальні, в яких один з учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не підпорядковані один одному;
в) за характером юридичних фактів - на правомірні, тобто породжені правомірними фактами, подіями та обставинами, і неправомірні (деліктні).
Сфера правового регулювання державного управління визначається не тільки кордонами практичного здійснення державної влади, тобто власне роботою суб'єктів цієї діяльності держави з реалізації їх завдань і функцій, а й усіма іншими проявами державної діяльності по впливу на суспільні процеси і відносини.
Політико-економічна реформація, рух в сторону розвитку ринкових відносин впливає на зміну самих форм правового регулювання суспільних відносин, в тому числі, безумовно, і тих, які складаються в сфері здійснення державної влади і управління. Однак службова роль держави як провідного суб'єкта управління зберігається і в умовах роздержавлення, акціонування, становлення інститутів приватної власності, розвитку місцевого самоврядування та інших форм суспільної і приватної самодіяльності. Адже ці суспільні явища не виявляються самі по собі, стихійно, а, навпаки, вимагають не тільки державного регулювання, але і підтримки, санкціонування, охорони сприятливих, бажаних для суспільства і заборони негативних, забезпечення державного примусу.
Для умов безроздільного панування державної власності, тобто майже повного усуспільнення продуктів життєдіяльності, характерно безпосереднє вторгнення державного управління в усі її сфери. При переході до умов плюралізму та рівності перед законом усіх форм власності переважної стає тенденція непрямого державного управління, що в економічній сфері проявляється в формах державного регулювання. Цим підкреслюється самостійність корпоративного управління різних структур, їх юридичне відокремлення. Зважаючи на це проводиться курс на забезпечення нормальних умов для їх успішної діяльності, на вироблення державної політики та встановлення організаційно-правових основ ринкових відносин, на стимулювання підприємництва, конкуренції і т.п.
В сучасних умовах правове регулювання державного управління в Росії переважно фокусується на:
- розробці правових механізмів реалізації державної політики, що виражається, наприклад, в загальнофедеральних і регіональних (суб'єктів федерації) цільові програми (з приватизації, демонополізації, інвестицій, житлову реформу, паливно-енергетичного постачання і т.д.);
-встановлення правових основ господарської діяльності, наприклад, державного стимулювання підприємництва, забезпечення рівноправності всіх форм власності, охорони прав власника, захисту прав споживача, припинення монополізму і недобросовісної конкуренції і т.п .;
- забезпеченні і реалізації прав і обов'язків фізичних та юридичних осіб у сфері державного управління;
-здійсненні державного контролю та нагляду за роботою керованих і регульованих сфер суспільної життєдіяльності.
У законодавчих та інших правових актах державних органів представницької і виконавчої влади визначаються конкретні шляхи, по яких повинно вестися правове регулювання з метою вдосконалення та підвищення ефективності державного управління. На сучасному етапі розвитку російського суспільства пріоритетною формою правового регулювання державного управління визнається законодавча. Однак на практиці воно ведеться переважно в підзаконному порядку.
Поняття "правове регулювання" більш широке, що охоплює такі різновиди, як нормативне, законодавче регулювання. У свою чергу, нормативне регулювання ширше законодавчого, так як має на увазі, на відміну від законодавчого (у формі законів), введення правових норм іншими актами, наприклад, міжнародними договорами Російської Федерації, що володіють більшою юридичною силою, ніж закони (ч. 4 ст. 15 Конституції РФ), або указами Президента РФ (ст. 90) або постановами Уряду РФ (ст. 115), мають нормативний характер підзаконного значення. Суб'єкти Російської Федерації має право здійснювати власне правове регулювання, включаючи законодавче (ст. 76). Крім того, за видами законодавства правове регулювання може бути галузевим: конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, кримінальне, кримінально-процесуальне, цивільне, цивільно-процесуальне, трудове, фінансове і т.д. Залежно від сфери правовідносин, які підлягають того чи іншого виду правового регулювання, визначається предмет такого регулювання.
Система російського права складається з галузей, що відрізняються один від одного предметом (об'єктом) і методом регулювання. Під предметом розуміються суспільні відносини, що складаються в тій чи іншій сфері життєдіяльності суспільства. Всі юридичні галузі охоплюють суспільні відносини, врегульовані нормами права, але кожна галузь має свій предмет регулювання - певне коло суспільних відносин. Предметом конституційного (державного) права як провідної галузі російського права є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з закріпленням і регулюванням основ конституційного ладу Російської Федерації, взаємин між державою і особистістю, федеративного устрою, організації та діяльності системи державної влади і місцевого самоврядування. Предметом адміністративного права є суспільні відносини в сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави, в яких сторони беруть участь як носії прав і обов'язків, встановлених і забезпечених адміністративно-правовими нормами.
Державне управління в широкому сенсі як управління справами держави і суспільства здійснюють всі держоргани. Це управління реалізується насамперед у законодавчій, виконавчій та справедливої формах (видах) владної діяльності держави. Всі ці форми (види) діяльності держави переслідують єдині цілі і завдання, але при цьому кожній (кожному) з них притаманний своєрідний коло (область) відповідальності (компетенції), що обумовлено особливостями управлінських функцій.