Вимога заявника: Визнати незаконним розпорядження Росспоживнагляду про усунення порушення санітарного законодавства, оскільки воно видано без проведення перевірки в порядку, передбаченому Законом № 294-ФЗ.
Суд вирішив: Припис про усунення виявлених порушень санітарно-епідеміологічних вимог є незаконним, оскільки не могло бути видано поза процедурою перевірки передбаченої Законом № 294-ФЗ.
В територіальний орган Росспоживнагляду надійшла скарга громадянина на підвищений рівень шуму від роботи дробильно-сортувального комплексу поруч з житловим будинком. Відомство винесло припис про проведення експертизи рівнів шумового впливу даного підприємства силами акредитованого федерального бюджетної установи охорони здоров'я (ФБУЗ).
За результатами експертизи було встановлено, що рівень звуку не відповідають нормативним величинам. При цьому рівень шуму вимірювався на дорозі поруч з житловим будинком, в якому проживає громадянин, тобто без проведення виїзної перевірки та будь-якого іншого взаємодії відомства або ФБУЗ з самим підприємством. В результаті Росспоживнаглядом було винесено припис про усунення виявлених порушень.
Підприємство з приписом не погодилося і звернулося із заявою до арбітражного суду про визнання документа незаконним, вважаючи, що мала місце позапланова виїзна перевірка. Відповідно, на думку заявника, відомство повинно було видати наказ (розпорядження) про проведення перевірки, отримати погодження прокуратури і скласти акт за підсумками перевірки (ч. 1 ст. 14. ч. 5 ст. 10. ч. 1 ст. 16 Закону № 294-ФЗ), чого зроблено не було.
Росспоживнагляд, в свою чергу, зазначив, що Закон № 294-ФЗ не поширюється на перевірки, при проведенні яких не потрібна взаємодія контролюючих органів і осіб, що перевіряються і на останніх не має ніяких обов'язок по наданню інформації та виконання вимог контролюючого органу (пп. 1 п. 3 ст. 1 Закону № 294-ФЗ). У зв'язку з цим, на його думку, розпорядження могло бути винесено без проведення перевірки.
Перша інстанція, апеляція, касація
Суди перших трьох інстанцій прийняли аргумент Росспоживнагляду, вказавши, що наглядові функції можуть бути реалізовані відомством не тільки в формі перевірок, але і в інших передбачених законом формах. Так, порядок проведення санітарно-епідеміологічних експертиз, розслідувань, обстежень, досліджень, випробувань і токсикологічних, гігієнічних та інших видів оцінок встановлюється Росспоживнаглядом. При цьому можуть проводитися як посадовими особами самого відомства, так і по його розпорядженню акредитованими організаціями (п. 1 ст. 42. подп. 4 п. 1 ст. 51 Закону № 52-ФЗ).
Підставами для подібних заходів можуть бути в тому числі розпорядження головних державних санітарних лікарів або їх заступників. Також вони можуть проводитися за заявами громадян, індивідуальних підприємців, юридичних осіб і органів державної влади (п. 4 Порядку організації та проведення санітарно-епідеміологічних експертиз, обстежень, досліджень, випробувань і токсикологічних, гігієнічних та інших видів оцінок). При виявленні порушення санітарного законодавства інспектори Росспоживнагляду, можуть видавати громадянам і юридичним особам обов'язкові для виконання приписи про усунення виявлених порушень (п. 2 ст. 50 Закону № 52-ФЗ).
Економічна колегія ВС РФ
Економічна колегія ВС РФ зайняла протилежну позицію. Експертизи та розслідування, на її думку, є частиною санітарно-епідеміологічного нагляду, який проводиться тільки в рамках Закону № 294-ФЗ, а значить, у формі перевірок.
Як зазначив Суд, при здійсненні санітарно-епідеміологічного нагляду застосовуються положення Закону № 294-ФЗ (п. 7 ст. 46 Закону № 52-ФЗ). Винятком є випадки проведення адміністративного розслідування, розслідування причин виникнення інфекційних і масових неінфекційних захворювань та інші (ч. 3 ст. 1 Закону № 294-ФЗ).
Як зазначив Суд, порядок видачі розпорядження про усунення виявлених порушень за результатами проведення перевірок також встановлено Законом № 294-ФЗ (ст. 17 Закону № 294-ФЗ). Однак перевірка відповідно до цього закону не проводилася, і обставин, що виключають його застосування, що не було.
"Суди прийшли до помилкових висновків про те, що підприємству могло бути видано припис про усунення виявлених порушень санітарно-епідеміологічних вимог поза процедурою проведення перевірки за правилами Закону № 294-ФЗ", - йдеться в Ухвалі Економічної колегії ЗС РФ.
В результаті дії Росспоживнагляду були віднесені до грубих порушень законодавства про державний контроль (нагляд) (п. 2. п. 4. п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону № 294-ФЗ). Припис було визнано недійсним на підставі ч. 2 ст. 201 АПК РФ.
Практика розгляду подібних справ
Варто зазначити, що розглянутий випадок є досить рідкісним. Зазвичай Росспоживнагляд по такого роду скарг громадян проводить службове розслідування і видає припис за його підсумками. Здавалося б, в даному випадку позиція відомства непохитна - адже при проведенні адміністративного розслідування Закон № 294-ФЗ не застосовується (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закону № 294-ФЗ) Відповідно, і дотримуватися передбачені ним процедури не потрібно.
Однак і в таких випадках не все однозначно. Ряд судів дотримуються позиції, схожою на викладену Економічної колегією ВС РФ: припис про усунення порушень санітарно-епідеміологічного законодавства може видаватися виключно в рамках Закону № 294-ФЗ. Незважаючи на те, що п. 2 ст. 50 Закону № 52-ФЗ передбачає право Росспоживнагляду видавати припис, цей нормативний акт не встановлює порядок його видачі. На думку судів, припис як документ, що містить владні вказівки і є мірою державного примусу, не може бути виданий довільно.
Оскільки до відносин, пов'язаних із здійсненням санітарно-епідеміологічного нагляду застосовуються положення Закону № 294-ФЗ (п. 7 ст. 46 Закону № 52-ФЗ), то порядок видачі розпорядження в даному випадку встановлено саме цим документом. Однак оскільки в ході проведення адміністративних розслідувань Закон № 294-ФЗ не діє, то повинен застосовуватися КоАП РФ. Проблема тільки в тому, що видачу такого документа, як припис, він не передбачає в принципі.
"Зі змісту викладених норм права випливає, що припис про усунення виявлених порушень санітарно-епідеміологічних вимог може бути видано адміністративним органом тільки за результатами перевірки, проведеної в порядку Закону № 294-ФЗ", - роблять висновок суди.
Однак інші арбітражні суди, керуючись цими ж нормами, навпаки, вважають, що видача Росспоживнаглядом приписи за результатами адміністративного розслідування, чи не суперечить ні КоАП РФ, ні Законом № 294-ФЗ, ні Закону № 52-ФЗ. Їх позиція схожа з підходом перших трьох інстанцій в розглянутому вище справі: проведення перевірок і видача розпоряджень віднесені до різних форм виконання відомством функції федерального державного нагляду санітарного нагляду.
У разі реалізації цих функцій за допомогою проведення перевірки діяльність Росспоживнагляду регламентується, в тому числі, положеннями Закону № 294-ФЗ. Однак передбачене в ньому право видати за підсумками перевірки обов'язкове до виконання розпорядження (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закону № 294-ФЗ) не говорить про те, що припис може видаватися виключно в такому порядку.
"Здійснення органами Росспоживнагляду державного нагляду у формі видачі розпорядження нормативно не обумовлено необхідністю здійснення цими органами перевірки", - наголошується в судових актах.
Таким чином, питання законності видачі розпорядження про усунення порушень санітарно-епідеміологічного законодавства поза рамками Закону № 294-ФЗ і раніше до кінця не вирішена. Економічна колегія ВС РФ розглянула тільки випадок видачі розпорядження за результатами експертизи і не торкалася проведення адміністративного розслідування. Однак її визначення сформульовано все-таки в логіці тієї групи суден, які не допускають видачу розпоряджень без дотримання процедури, передбаченої Законом № 294-ФЗ. Це, можливо, позначиться на практиці розгляду таких спорів судами, що займають протилежну точку зору.