Під органом управління зазвичай розуміють організацію і її підрозділ, які мають право приймати управлінські рішення в межах їх компетенції і стежити за виконанням прийнятих рішень. Яку організацію в якості органу управління відомчої охорони і в якій організаційно-правовій формі має право створити федеральний орган виконавчої влади, який має право на створення відомчої охорони?
Федеральний закон «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах» не надає права зазначеним федеральним органам виконавчої влади створювати в якості органу управління відомчої охорони федеральне державне унітарне підприємство. Тому федеральний орган виконавчої влади не мають права вказувати в положенні про відомчу охорону, як орган управління відомчої охорони державне унітарне підприємство.
Законодавство Російської Федерації визначає і організаційно-правову форму установ, що створюються державними органами.
Таким чином, відповідно до чинного законодавства, федеральні органи виконавчої влади, які мають право на створення відомчої охорони, має право створювати орган управління відомчої охорони тільки шляхом створення установи у вигляді федерального державного установи, федерального державного автономного установи, обласного державної установи, державної установи, федерального державної бюджетної установи, федерального (муніципального) казенного установи.
Чи не суперечить законодавству Російської Федерації і практика створення відомчої охорони в вигляді структурних підрозділів міністерства, має право на створення відомчої охорони.
В даний час такі структурні підрозділи створені трьома федеральними органами виконавчої влади: Міністерством Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих; Міністерством оборони Російської Федерації; Федеральним агентством з державних резервів.
До речі, відповідно до Концепції Федерального закону «Про відомчу охорону», викладеної в Пояснювальній записці до проекту Федерального закону «Про відомчу охорону», відомча охорона повинна створюватися у вигляді структурних підрозділів органів виконавчої влади, наділених правом створення відомчої охорони. Однак практика пішла іншим шляхом - в основному по шляху створення унітарних підприємств.
Наведені доводи і аргументи щодо неправомірності створення унітарних державних підприємств в сфері охорони, в повній мірі відносяться і до ФГУП «Охорона» МВС Росії. Незважаючи на те, що Міністерство внутрішніх справ Російської Федерації не віднесено до числа суб'єктів, які мають право на створення відомчої охорони, воно фактично створило її у вигляді ФГУП «Охорона» МВС Росії і внаслідок цього набуло статусу господарюючого суб'єкта на ринку охоронних послуг, одночасно будучи правоохоронним , контролюючим і ліцензує в сфері охорони органом.
1. Визнати таким, що практику створення відомчої охорони в вигляді державних унітарних підприємств федеральними органами виконавчої влади не заснованої на чинному законодавстві, яке регламентує порядок і підстави створення державних унітарних підприємств. Це веде до комерціалізації державних органів, дестабілізації на ринку охоронних послуг, зниження їх якості, створення сприятливих умов для корупції.
2. Правове становище державних і муніципальних унітарних підприємств може визначатися тільки нормами, що містяться в Цивільному кодексі Російської Федерації і Федеральному законі «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах». Тому якщо в інших нормативних правових актах є норми, присвячені правовому положенню унітарних підприємств, то зазначені норми можуть застосовуватися лише за умови, що вони повністю відповідають положенням Цивільного кодексу Російської Федерації і зазначеного Закону. Норми інших правових актів, що конкретизують правила Цивільного кодексу Російської Федерації і Федерального закону «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах» і тим більше не відповідають або суперечать їм, не підлягають застосуванню.
3. Створення унітарного підприємства з метою, що виходять за рамки визначеного законом переліку, має розцінюватися як грубе порушення закону, допущене при створенні юридичної особи, і служити підставою для ліквідації унітарного підприємства в порядку, встановленому статтею 35 Федерального закону «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах ».
4. Привести організаційно-правову форму всіх унітарних підприємств та установ у сфері охорони у відповідність до вимог чинного законодавства і тим самим виконати припис пункту 2 статті 38 Федерального закону «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах», згідно з яким Президенту Російської Федерації та Уряду Російської Федерації доручається привести свої нормативно-правові акти у відповідність з цим законом.
5. З метою розвитку конкуренції на ринку охоронних послуг, унеможливлення федеральним органам виконавчої влади займатися комерційною діяльністю в сфері охорони виключити частину 2 статті 8 та статті 26 Федерального закону «Про відомчу охорону».
6. Реалізація запропонованих в Довідці заходів дозволить упорядкувати діяльність усіх суб'єктів охорони, чітко визначити їх повноваження в сфері охорони, скасувати невластиві для федеральних органів виконавчої влади функції, створити сприятливі умови для розвитку конкуренції, сприятиме підвищенню якості охоронних послуг, приведення у відповідність російського охоронного законодавства з нормами міжнародного права.
Валерій Шестаков, експерт Комітету Державної Думи з безпеки і протидії корупції