2.1. Внесення законопроекту в законодавчий орган
В рамках стадії законодавчої ініціативи відбувається реалізація уповноваженим суб'єктом свого права законодавчої ініціативи, тобто права порушувати перед законодавчим органом питання про видання нового нормативного акта.
Іноді можна зустріти «змішання» понять «законотворчість» і «законодавчий процес». Однак суб'єкти законотворчості не завжди можуть бути учасниками правовідносин, що складають законодавчий процес, який протікає в формах, як правило, жорстко встановлених конституціями, законами, парламентськими регламентами [20].
Таким чином, дослідники виділяють діяльність спеціально уповноважених органів по створенню закону.
Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи не є однаковим для різних держав. Як правило, в нього входять глава держави (монарх, президент), палати парламенту, постійні комісії та комітети палат. Іноді цим правом можуть володіти інші суб'єкти: поради великих регіонів, Генеральний прокурор, Верховний суд і деякі інші органи з питань своєї компетенції, сенатори, депутати. Останні можуть запропонувати законопроект від власного імені (Бразилія, Єгипет, Польща) або ж законодавча ініціатива може належати тільки певної групи депутатів.
Для деяких країн характерний досить широке коло суб'єктів права законодавчої ініціативи. Так, на Кубі таке право надано депутатам, Державній раді, Раді міністрів, комісіям Національної асамблеї народної влади, Національному комітетові, ПРОФЦЕНТР трудящих Куби і національним посібникам інших масових громадських організацій, Народному верховному трибуналу з питань правосуддя, Генеральній прокуратурі з питань її компетенції, а також не менше ніж 10 тис. виборців.
У США, навпаки, таким правом володіють тільки парламентарії (виняток становить проект бюджету, який представляється Президентом); в Фінляндії - тільки президент і парламентарії. Уряду вельми активно беруть участь в законодавчому процесі. Найбільш помітна їх роль в країнах, де існує інститут відповідального уряду, яке здійснює право законодавчої ініціативи або безпосередньо, або через депутатів правлячої партії.
У ряді країн існує інститут народної ініціативи. На практиці це означає, що проект, підписаний певною кількістю громадян, повинен бути прийнятий до розгляду парламентом. Народна ініціатива досить часто застосовується в Швейцарії, в інших країнах практично не використовується [22]. Нерідко конституції обмежують перелік суспільних відносин, які можуть бути врегульовані законом, прийнятим на основі народної ініціативи. Так, в Іспанії вона заборонена з питань, що підлягають регулюванню органічними законами, що відносяться до податкових або міжнародним відносинам, а також до проблеми помилування.
Реалізація права законодавчої ініціативи може залежати від виду законодавчого акту.
У Росії пропозиції про поправки та перегляд положень 'Кон-статиці РФ можуть вносити Президент, Рада Федерації, Державна Дума, Уряд, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ, а також група чисельністю не менше 1/5 членів Ради Федерації або Державної Думи (ст . 134 Конституції РФ).
Як правило, коло суб'єктів права законодавчої ініціативи встановлений в конституціях. Однак є приклади закріплення відповід-відних положень в інших нормативних актах. Характерний «розкид» норм, що закріплюють коло суб'єктів законодавчої ініціативи для англосаксонської системи права.
Законодавчою діяльністю, в тому числі на стадії реалізації права законодавчої ініціативи, повинні займатися особи, які мають якостями, що дозволяють їм, оцінюючи перспективи розвитку держави, виявити потребу врегулювати суспільних відносин за допомогою законодавчих механізмів, адекватно і своєчасно відреагувати на потреби суспільства.
1) можливість уповноваженої особи - суб'єкта права законо-давальний ініціативи - внести в законодавчий орган законопроект або законодавчу пропозицію;
2) можливість суб'єкта права законодавчої ініціативи вимагати від парламенту включення законопроекту або законодавчої пропозиції до порядку денного або подання вмотивованої відмови, заснованого на відповідних нормах;
3) можливість суб'єкта права законодавчої ініціативи обра-тися до уповноважених органів за захистом своїх порушених прав.
Праву суб'єкта законодавчої ініціативи кореспондує обов'язок парламенту розглянути пропозицію, що поступила. Однак останній не «пов'язаний» з внесеними пропозицією по суті, тобто не зобов'язаний прийняти пропонований закон.
Очевидно, що обов'язок законодавчого органу:
1) є гарантією реалізації права законодавчої ініціативи;
2) визначає статус суб'єкта законодавчої ініціативи, виділяючи його таким чином з кола інших учасників законодавчої діяльності;
3) з формально-юридичної точки зору є основою для реалізації механізму судового захисту у випадках порушення парламентом права суб'єкта законодавчої ініціативи.
У Росії законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про изме-нении фінансових зобов'язань держави, а також інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності укладення Уряду (ч. 3 ст. 104 Конституції РФ). Згідно з Регламентом Державної Думи для підготовки такого висновку встановлений 14-денний термін. Однак норми Регламенту не є обов'язковими для Уряду. Крім того, відсутня точна вказівка на те, що вважати датою початку обчислення такого терміну [25].
Порядок внесення законопроекту безпосередньо в законодавчий орган має ряд особливостей.
У деяких країнах вони можуть бути представлені в будь-яку з палат (Італія), в інших - робиться виняток для фінансових биллей: ними займається нижня палата (США); в ФРН законопроекти вносяться тільки в Бундестаг. У ряді випадків процедура внесення обумовлена характером правовідносин, які регулюються актом: у Колумбії законопроект, що стосується міжнародних відносин, вноситься до верхньої палати - Сенату.
Ще одним досить незвичним для російського правосвідомості способом внесення законопроекту є участь в жеребкуванні. До 20 депутатів (в залежності від числа п'ятниць, представлених в розпорядження депутатів - «рядових членів») отримують можливість внести свої біллі. Подальше проходження залежить багато в чому від того, яке місце депутат займає в списку. Чим ближче він до його початку, тим на більш ранню п'ятницю буде призначено обговорення його пропозиції [26].
На практиці вибір форми може залежати від виду суб'єкта законодавчої ініціативи. Так, у Франції Уряд вносить законопроекти, а парламентарі - законодавчі пропозиції. У Фінляндії право законодавчої ініціативи реалізується Президентом республіки в формі «урядової пропозиції», а парламентом - у формі «парламентської ініціативи» [28].
У Москві жителі міста вносять в Московську міську Думу законодавчі пропозиції у формі петицій, а всі інші суб'єкти права законодавчої ініціативи - тільки законопроекти [29]. В принципі таке розмежування обгрунтовано: громадяни (в більшості) не мають необхідної підготовкою і кваліфікованим персоналом для підготовки повноцінного законопроекту, що відповідає всім вимогам до такого роду документів.
Конституція РФ (ч. 1 ст. 104) передбачає внесення в Державну Думу тільки законопроектів. Однак Регламент Державної Думи [30] містить вказівки на здійснення законодавчої ініціативи і в інших формах.
Згідно ст. 104 Регламенту «законодавча ініціатива здійс-ствляется в формі внесення до Державної Думи:
а) проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів (далі - законопроекти);
б) законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації і закони РРФСР, федеральні конституційні закони та федеральні закони, або про визнання цих законів що втратили силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР;
в) поправок до законопроектів.
Безпосередньо в Конституції РФ терміни «законодавча пропозиція» і «поправки до законопроектів» використовуються тільки в контексті ст. 134: «пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції Російської Федерації». Таким чином, форма законодавчої пропозиції може бути використана суб'єктом законодавчої ініціативи тільки для внесення змін до Конституції РФ.
Вносячи законодавчу пропозицію, депутат не «пов'язаний» фор-мінімальними рамками, що дозволяє оперативно реагувати на виникаючі потреби суспільства в нормативному регулюванні. З іншого боку, заборона усної форми для внесення законодавчої пропозиції може сприяти підвищенню відповідальності депутата, а також законодавчого органу. Така заборона зменшить число необгрунтованих ідей, висунутих в процесі реалізації законодавчої ініціативи, і допоможе «не втратити» цінні пропозиції, наприклад, в ході сесійних виступів.
Інформація про роботу «Законодавчий процес і його стадії»
в зв'язку з окреслилися принципово новими підходами їх участі у федеральному законотворчості. Не виключається спільне здійснення законодавчої ініціативи і іншими її суб'єктами. Внесення законопроекту в законодавчий орган передує досить тривала робота з його підготовки. До процесу підготовки законопроектів суб'єкти права законодавчої ініціативи зазвичай приваблюють.
процесу, терміни, порядок їх дій, права і обов'язки чітко обумовлені процесуальними нормами конституційного права. Конституцією РФ і регламентами палат Федеральних Зборів РФ передбачені наступні стадії законодавчого процесу: 1) підготовка законопроекту і внесення його в Державну Думу (так звана стадія законодавчої ініціативи); 2) обговорення законопроекту в.
) І перетворюється в обов'язковий для виконання законодавчий акт. Наступний етап законодавчого процесу зазвичай іменується стадією прийняття закону. Виходячи із сучасних уявлень про законодавчий процес, законопроект в Російській Федерації на федеральному рівні може бути внесений тільки в Державну Думу, вона і приймає закон. Разом з тим Конституцією РФ забезпечено участь в.
в законодавчому процесі. Глава I. Законодавчий процес в Російській Федерації 1.1 Поняття законодавчого процесу Перш ніж переходити безпосередньо до обговорення стадій законодавчого процесу необхідно розглянути поняття законодавчого процесу, його відмінні риси та правове регулювання в Російській Федерації, а також назвати його необхідні стадії. В.