Вплив якості законів на їх виконання: проблеми і перспективи їх вирішення
Дотримання норм закону є незаперечною прерогативою в діяльності суб'єктів будь-якої сфери діяльності. Інша справа, що закон далеко не у всіх випадках може бути складений таким чином, щоб його виконання відбувалося в належному порядку. Визначити причини, характерні для російської практики, і що впливають на якість законів, що регулюють корпоративні та інші цивільно-правові відносини, а також адміністративні відносини ми спробуємо в ході бесіди з Ніною Ісаївна Клейн.
Ніна Исаевна, питання щодо якості російського законодавства є одним з актуальних в адміністративному праві та інших галузях права. Які, на Ваш погляд, основні критерії якості законодавства?
Питання, пов'язане з критеріями якості законодавства - це один з найскладніших питань. Він характерний для всіх галузей законодавства. В принципі, якщо говорити про якість законодавства, то, по-перше, норми законів мають бути сформульовані дуже чітко, по-друге, законодавчий акт повинен бути логічно пов'язаний з іншими нормативними актами, в середовищі яких він буде діяти. Слід мати на увазі, що коли мова йде про законодавство в широкому сенсі, то складові його нормативні акти можуть мати різну правову форму - форму закону, постанови уряду, нормативних актів органів суб'єктів Федерації, місцевого самоврядування, міністерств і відомств.
Можна сказати, що для законодавства Росії в останні роки властиво те, що багато нормативних актів приймається саме в формі закону. Закон - це вища форма нормативного акта. Основний критерій якості закону як форми нормативного акта - це його стабільність. У тому випадку, якщо закон нестабільний, тобто часто змінюється - виникають сумніви в його високій якості.
Ймовірно, тут має місце якась галузева специфіка. Для якихось галузей права характерна висока динаміка ротації законів, в інші закони зміни вносяться рідше ...
По суті Цивільний кодекс регулює відносини у відповідній сфері діяльності протягом 15 років. За цей час в нього було внесено відносно невелика кількість змін. У той же час, законодавець повинен враховувати те, що економіка, товарний ринок змінюються. Так чи інакше розвиваються і набувають нові організаційно-правові форми комерційні і некомерційні організації, корпоративні організації, змінюються майнові відносини громадян. Таким чином, стабільність кодексу, будучи безсумнівним його плюсом, повинна доповнюватися внесенням в нього адекватних коригувань. Саме тому зараз йде інтенсивна робота з кодифікації цивільного законодавства.
Чи існують на сьогоднішній день механізми, що дозволяють здійснювати зміну Цивільного кодексу відповідно до вимог бізнесу і суспільства?
Діяльність Комісії з кодифікації здійснюється в рамках певного сценарію або алгоритму?
Останнім часом юристи приділяють підвищену увагу не тільки законам і підзаконним нормативним актам, а й постановами пленумів Верховного і Вищого арбітражного судів, рішенням Президії Вищого Арбітражного Суду по окремих справах. З чим пов'язана, на Ваш погляд, подібна тенденція?
Справа в тому, що закон вимагає відповідної правозастосовчої практики. Простого читання закону - недостатньо. Можна сказати, що без судової правозастосовчої практики норма гола. Важливе значення має практика судів загальної юрисдикції та арбітражних судів. Для арбітражної практики особливе значення постанови Пленуму Вищого арбітражного суду РФ. Однак важливе значення набувають і рішення Президії Вищого Арбітражного Суду по окремих справах. Постанови Пленуму ВАС РФ по тлумаченню застосовуваних норм впливають на формування всієї практики, покликані забезпечити однаковість практики. Це стосується і постанов Пленуму Верховного суду РФ. Постанови пленумів судів відповідно до Конституції Росії є обов'язковими для судів всіх інстанцій. Як правило, якщо мова йде про застосування Цивільного кодексу, то приймаються спільні постанови пленумів Верховного і Вищого Арбітражного судів, оскільки забезпечення однаковості в тлумаченні та застосуванні законів - спільне завдання для Верховного суду РФ і Вищого Арбітражного суду РФ.
Які тенденції в галузі судової практики актуальні сьогодні?
Останнім часом виник один дуже спірний момент. Справа в тому, що Вищий арбітражний суд РФ встановив порядок, згідно з яким при розгляді арбітражними судами тих чи інших справ повинні враховуватися постанови Президії ВАС РФ по окремих конкретних справ. Тим самим, створюється підстава для зміни судової практики і навіть зміни вже прийнятих рішень в тих випадках, якщо змінюється тлумачення або застосування тієї чи іншої норми постановою Президії Вищого Арбітражного суду по конкретній справі. Раніше згідно з Арбітражним процесуальним кодексом РФ однією з підстав для скасування рішення могли послужити нововиявлені обставини. Зараз таким підставою можуть бути і нові обставини, в тому числі зміна Вищим Арбітражним Судом РФ тлумачення конкретної норми закону. Це питання дуже дискусійне. Далеко не всі юристи є прихильниками такого підходу. Багато оскаржують юридичну силу і легітимність порядку, що веде до появи прецедентних моментів в судовій практиці.
Яка, на Ваш погляд, роль судових прецедентів в правозастосовчій та судовій практиці?
Історично судова практика Росії не була прецедентної. Але зазначений вище порядок, встановлений Вищим Арбітражним Судом РФ, дозволяє сказати, що судова практика в певній мірі доповнюється прецедентами. Можна привести в приклад одну справу, розглянуту в порядку нагляду Президією Вищого Арбітражного Суду РФ. Воно стосувалося зміни умов договору енергопостачання про терміни платежу за електроенергію. Вищий арбітражний суд РФ сказав - необхідно діяти відповідно до ст. 451 Цивільного кодексу РФ, тобто суд правомочний вносити зміни в договір лише за наявності 4 згаданих в цій статті умов. Рішення суду першої інстанції було засновано на даній конкретній нормі ЦК. Суд першої інстанції визнав, що ні правомочний вносити зміни в договір. Президія Вищого Арбітражного Суду РФ підтримав таку позицію суду першої інстанції, вказавши, що тепер всі справи про зміну договору повинні вирішуватися з урахуванням ст. 451 ГК РФ. Подібного роду рішення роблять сильний вплив на судову практику. Тим часом норми ч. 2 ГК РФ передбачають права сторін про зміну договору. Так, ст. 541 ГК передбачає право будь-якого боку, особливо споживача, направити пропозицію про зміну договору енергопостачання або про укладення нового договору по закінченні терміну дії укладеного на рік договору.
Позиція Вищого Арбітражного Суду РФ до законодавства тих судів по спорах про зміну договору викликає заперечення.
Що показує статистика арбітражних справ сьогодні? Якого роду справи розглядаються найбільш активно?
Велике значення для зміцнення законності в сфері управління мають справи про оскарження нормативних і ненормативних правових актів і по інших справах, що виникають з адміністративних відносин, в тому числі податкових.
Повернемося до питання про якість законодавства. Крім Цивільного кодексу, який за 15 років мало змінився, існує безліч інших нормативних актів про відносини в економіці.
З чим пов'язано швидке зміна законів?
Можна назвати кілька причин. По-перше, швидко підготувати новий великий законодавчий акт неможливо. Потрібна тривала робота з урахуванням практики, що не завжди дотримується. По-друге, закони готуються іноді людьми з недостатньо високою правовою кваліфікацією. Для того, щоб закон відповідав потребам практики, необхідно знати проблеми, кваліфіковано їх оцінювати і розуміти, оцінювати судову практику. У нас іноді приймаються закони, які сформульовані так, що їх застосовувати дуже складно. Це не сприяє розвитку бізнесу, економічних відносин.
Які Наприклад? У чому їх очевидні недоліки?
Назву такий нормативний акт як Федеральний закон «Про основи державного регулювання торговельної діяльності». Коли він розроблявся, то викликав різку критику і масу зауважень. Причому, як з боку бізнесу, так і з боку юристів. Вся справа в тому, що закон, по-перше, містить терміни, зовсім не звичні для Цивільного кодексу. По-друге, цей закон фактично відступає від Цивільного кодексу без достатніх підстав, порушує основний принцип договірних відносин - принцип свободи договору. Зараз пропонують внести ряд змін до цього закону. Його застосування ускладнює відносини з виробниками товарів, порушує їх економічні інтереси. Цей закон фактично не регулює процеси, пов'язані з торговою діяльністю щодо промислових товарів, в тому числі товарів текстильної та легкої промисловості. Без достатніх підстав він обмежує принцип свободи договору, так як забороняє використання змішаних договорів, договору комісії і ін. Договорів. У законі не визначено чітко, як встановити сторону, яка постачає товар. Йдеться про тих, хто організовує торговельну діяльність та осіб, які виконують договір поставки. Але в договорі поставки дві сторони, кожна виконує договір. Крім того, закон надає одній із сторін - торговельним мережам - в безконтрольному порядку встановлювати ті чи інші бонуси і націнки. Звідси виникають підстави для подорожчання товару іноді на 40-50 відсотків від ціни, по якій продає товар товаровиробник. У підсумку можна сказати, що закон відображає не особливості розвитку бізнесу, а по суті це інтереси окремих, так званих торгових мереж. Відбувається не захист конкуренції, а протекція інтересів великих посередників. В кінцевому рахунку, все відбивається на цінах продажу товару, заважає розвитку конкуренції.
Яким чином фактор мінливості законів і супутнього зниження якості впливає на взаємодію суб'єктів в корпоративній сфері?
Крім нормативних актів у формі закону, передбачені також інші джерела права у вигляді підзаконних актів. Яке їхнє вплив?
Недосконалість нормативно-правової бази, що виникло через зазначених Вами факторів, напевно в ряді випадків сприяє тому, що суб'єкти права прагнуть обійти ту чи іншу норму ...
Коли норма закону недостатньо чітка і недостатньо опрацьована - практика показує, що суб'єкти права дійсно прагнуть її обійти. Ця тенденція була характерна ще за радянських часів. Організації і громадяни прагнули обійти або зовсім не застосовувати закон. Крім того, виключно важливий аспект персональної правової кваліфікації суб'єктів права, які застосовують закон. Бути може, в інший раз хочеться застосувати прописану в законі норму, але немає належного рівня правової кваліфікації, щоб цю норму правильно прочитати і застосувати, вибрати спосіб захисту. Для цього необхідна допомога професійного юриста. У сучасних умовах це надзвичайно важливий компонент здійснення будь-якої діяльності, в тому числі правозастосовчої. Ситуація ускладнюється тим, що до цих пір у нас немає акту про діяльність юридичних служб організацій. В ідеалі має бути так, щоб будь-яке правове рішення приймалося керівником або іншим відповідальною особою організації тільки при наявності візи юриста.
Важливе значення має не тільки якість законів. Приймається багато законів і нормативних актів, що диктуються потребами економіки. Однак часто страждає практика їх застосування. Тому важливо не тільки високу якість законів та інших нормативних актів, їх стабільність, а й забезпечення чіткого застосування законодавства.
У 1946 році я закінчила Московський державний юридичний інститут. Спочатку була юрисконсультом, пізніше вступила до аспірантури Інституту держави і права Академії наук СРСР. Після закінчення аспірантури в 1951 році і захисту дисертації я стала державним арбітром. Моя діяльність проходила на рівні Держарбітражу Московського обласного виконавчого комітету, а з 1959 р Держарбітражу при Раді Міністрів Української РСР. У 1964 році я перейшла у Всесоюзний науково-дослідний інститут радянського законодавства (ВНИИСЗ). З тих пір моя професійна діяльність пов'язана з юридичною наукою і цим інститутом, який в даний час отримав назву Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації.
Які завдання стоять зараз перед Вами особисто і перед Інститутом?
З нами розмовляла
Ніна Исаевна Клейн,
головний науковий співробітник Інституту законодательстваі порівняльного правознавства при Уряді РФ, професор, Заслужений юрист України, член Науково-консультативної Ради Вищого Арбітражного суду РФ, суддя третейського суду при Російської торгово-промишленнойпалате.