Порядок встановлення і функціонування санітарно-захисних зон промислових підприємств
Поняття санітарно-захисної зони
На сьогоднішній день болісно актуальними для Росії продовжують залишатися питання, пов'язані з встановленням санітарно-захисних зон промислових підприємств.
Метою встановлення таких зон є зниження до допустимого мінімуму шкідливого впливу виробничої діяльності підприємств на здоров'я населення. Під санітарно-захисною зоною (далі - СЗЗ) розуміється територія, яка відділяє промисловий майданчик підприємства від житлової забудови з обов'язковим позначенням меж спеціальними інформаційними знаками. Розглянемо порядок встановлення та функціонування СЗЗ більш докладно.
Згідно з даними правилами територія санітарно-захисної зони призначена для:
- забезпечення зниження рівня впливу до необхідних гігієнічних нормативів за всіма чинниками впливу за її межами;
- створення санітарно-захисного бар'єру між територією підприємства (групи підприємств) і територією житлової забудови;
- організації додаткових озеленених площ, що забезпечують екранування, асиміляцію та фільтрацію забруднювачів атмосферного повітря і підвищення комфортності мікроклімату.
При цьому не допускається:
- скорочення величини санітарно-захисної зони промислового підприємства на підставі даних, отриманих тільки розрахунковим шляхом;
- розміщення на її території об'єктів для проживання людей, а також колективних або індивідуальних дачних і садово-городніх ділянок;
- розміщення підприємства з виробництва лікарських речовин, лікарських засобів і (або) лікарських форм, склади сировини і напівпродуктів для фармацевтичних підприємств;
- розміщення підприємств харчових галузей промисловості, оптових складів продовольчої сировини і харчових продуктів, комплексів водопровідних споруд для підготовки і зберігання питної води;
- розміщення спортивних споруд, парків, освітніх та дитячих закладів, лікувально-профілактичних та оздоровчих закладів загального користування.
СЗЗ або будь-яка її частина не можуть розглядатися як резервна територія об'єкту і використовуватися для розширення промислової або житлової території без відповідної обґрунтованої коригування меж СЗЗ.
Спроби припинити подібні порушення екологічних прав громадян Росії робляться вже на світовому рівні. Так, в Європейському суді з прав людини в даний момент знаходяться сім скарг жителів санітарно-захисної зони ВАТ "Северсталь" (Череповець), яким російські судові органи відмовляють у праві на переселення з СЗЗ.
Як завжди, вирішальним в даній проблемі є питання дослідження обчислюються мільйонами і мільярдами рублів грошових коштів, які повинні виділятися як з місцевих та регіональних бюджетів, так і самими промпідприємствами.
Санітарно-захисна зона як вид обмеження прав землекористувачів
Розглянемо встановлення СЗЗ в контексті земельного законодавства. Відповідно до ЗК РФ (абз. 2 п. 3 ст. 87) включені до складу охоронних або захисних зон земельні ділянки у їх власників, землекористувачів, землевласників та орендарів не вилучаються, але в межах цих ділянок може бути введений особливий режим їх використання, що обмежує або забороняє ті види діяльності, які не сумісні з цілями встановлення зон. Такий режим є обмеженням прав на землю (подп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ) і підлягає державній реєстрації в установленому законом порядку. З моменту реєстрації обмеження права на земельну ділянку воно вважається приналежністю даної земельної ділянки, слід його долі і не може відчужуватися окремо від нього.
Особи, діяльність яких викликала необхідність встановлення охоронних, санітарно-захисних зон, тягне за собою обмеження прав власників земельних ділянок, землекористувачів, землевласників та орендарів земельних ділянок, зобов'язані відшкодувати збитки власникам земельних ділянок в повному обсязі (включаючи упущену вигоду). При цьому збитки визначаються з урахуванням вартості їх майна на день, що передує прийняттю рішення про обмеження прав у вигляді встановлення охоронних та захисних зон (ст. 56 ЗК РФ).
Ухвалення такого рішення може бути оформлено у вигляді акту виконавчих органів державної влади, акту органів місцевого самоврядування або рішення суду.
Згідно п. 8 цих правил при визначенні розміру збитків, завданих землекористувачам, землевласникам і орендарям земельних ділянок обмеженням їх прав, враховуються:
- збитки, які власники земельних ділянок несуть в зв'язку з достроковим припиненням своїх зобов'язань перед третіми особами, в тому числі упущена вигода;
- витрати, пов'язані з обмеженням прав.
При визначенні розмірів збитків власників земельних ділянок крім вищеназваних сум повинна враховуватися також різниця між ринковою вартістю земельної ділянки без врахування обмежень прав і ринковою вартістю земельної ділянки з урахуванням цих обмежень.
У разі якщо включення земельної ділянки в санітарно-захисну зону, а вірніше, вплив підприємства, навколо якого ця зона встановлюється, призвело до погіршення якості його землі, збитки власників, землекористувачів, землевласників та орендарів земельних ділянок визначаються з урахуванням:
- збитків, які вони несуть у зв'язку з достроковим припиненням своїх зобов'язань перед третіми особами, в тому числі упущена вигода;
- витрат на проведення робіт по відновленню якості земель.
При цьому під витратами, необхідними для відновлення погіршеної якості земель, розуміються обумовлені проектною документацією витрати на проведення ґрунтових, агрохімічних та інших спеціальних обстежень і вишукувань, а також заходів, що забезпечують відновлення якості земель.
Крім обов'язкового обліку перерахованих вище параметрів, Правила відносять визначення кінцевих сум на розсуд і угода сторін і містять відсилання до методичних рекомендацій щодо розрахунку розглянутих збитків, які затверджуються Федеральною службою земельного кадастру Росії за узгодженням з Міністерством економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації і Міністерством майнових відносин Російської Федерації . Дані рекомендації знаходяться в даний момент на стадії розробки.
- на освоюваних землях - в обсязі, не менше одержуваного на земельних ділянках, які були піддані вилученню;
- на поліпшуються угіддях - в обсязі, не менше одержуваного на цих угіддях раніше, до зниження їх якості.
Розмір відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва в зв'язку з обмеженням прав землекористування визначається у відсотках від відповідного нормативу пропорційно зниженню якості сільськогосподарських угідь (по кадастрової оцінці земель). Крім даних земельного кадастру використовуються також дані ґрунтових обстежень, моніторингу земель і планово-картографічні матеріали.
Як уже згадувалося вище, розміри збитків і втрат встановлюються землевпорядним проектом, який складається землевпорядною організацією і представляється місцевим комітетом із земельних ресурсів та землеустрою відповідному органу місцевого самоврядування як матеріали, що обґрунтовують його рішення в області регулювання земельних відносин.
Особливості оподаткування земельних ділянок, що входять до складу санітарно-захисних зон
Цікава така особливість правового режиму земель СЗЗ, що відповідно до ст.8 Федерального закону Про "платі за землю" в оподатковуваний площа підприємства крім земельних ділянок, зайнятих будівлями і спорудами, і ділянок, необхідних для їх утримання, включені також "санітарно-захисні зони об'єктів , технічні та інші зони, якщо вони не надані в користування іншим юридичним особам і громадянам ".
На наш погляд, за своїм змістом і призначенням цей платіж не відповідає характеру земельного податку.
Земельний податок є одна з форм плати за землю як за використовуваний в ході здійснення господарської діяльності природний ресурс. Його платниками є власники землі, землевласники і землекористувачі, крім орендарів. Згідно ст. 3 Федерального закону "Про плату за землю" земельний податок встановлюється у вигляді стабільних платежів за одиницю земельної площі з розрахунку на рік і не залежить від результатів господарської діяльності зазначених платників податків. Земельний податок за землі СЗЗ при цьому має такі характерні особливості, які дозволяють зробити висновок про його приналежність до платежів за негативний вплив на навколишнє середовище.
Перша відмінність платежу за землі СЗЗ від земельного податку в чистому вигляді полягає в тому, що промислове підприємство зобов'язана його сплачувати, не володіючи відносно даних земельних ділянок ні правом власності, ні правом користування з юридичної точки зору. Про якомусь опосередкованому використанні землі в даному випадку можна говорити тільки з екологічної точки зору, а саме про використання землі як територіальної основи навколишнього середовища в цілому, на яку виявляється шкідливий вплив. Земля тут спочатку покликана створити просторовий розрив між підприємством і житловою забудовою, щоб за рахунок розташованих на ній зелених насаджень, а також властивостей атмосферного повітря та води досягти зниження шкідливого впливу підприємства на здоров'я людей до необхідного.
Дійсно дане відмінність дуже істотно. Розглянемо більш докладно види існуючих платежів, а також питання міжбюджетного розподілу і цільового використання надходять від їх сплати грошових коштів.
Природоресурсних платежі = види плати за використання природних ресурсів
Використання природних ресурсів = експлуатація природних ресурсів,
залучення в господарський оборот, в тому числі всі види впливу
на них в процесі господарської та іншої діяльності (ст. 1 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища")
Плата за раціональне використання
Плата за нераціональне використання = плата за забруднення = плата за негативніше вплив
Негативний вплив = вплив господарської та іншої діяльності, наслідки якої призводять до негативних змін якості навколишнього середовища (ст. 1 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища")
чинним законодавством не передбачено
З таблиці видно суттєву різницю між земельним податком і платежем за негативний вплив на навколишнє середовище в межах нормативів. На наш погляд, за своїм змістом плата за СЗЗ є саме таким платежем, а не податком. Однак розрахунок величини цього платежу, виходячи з порядку розрахунку земельного податку та розмірів площ, на які поширюються обмеження землекористування, видається цілком доцільним.
Відносно розподілу коштів необхідно пояснити наступне. Згідно ст. 18 Закону "Про плату за землю" вся сума земельного податку повинна перераховуватися на бюджетні рахунки суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування. До теперішнього часу порядок розподілу коштів, що надходять від сплати земельного податку, регулюється щорічно оновлюваними нормативно-правовими актами федерального рівня. Відповідно до них зазначені платежі повинні перераховуватися в повному обсязі на рахунки органів федерального казначейства, тобто в консолідовані бюджети суб'єктів РФ, і потім розподілятися цими органами між бюджетом суб'єкта РФ і бюджетом муніципального освіти, що знаходиться на території цього суб'єкта. На даний момент згідно з діючими нормативами кошти розподіляються між згаданими рівнями бюджетної системи Російської Федерації в рівній частці (тобто 50% / 50%), за винятком міст федерального значення - Москви і Санкт-Петербурга, до бюджетів яких перекладається 100%. При цьому дія ст. 24 Закону РФ Про "платі за землю", що визначає цільове використання даних коштів, щорічно призупиняється законодавством про федеральний бюджет, тобто кошти витрачаються на розсуд уповноважених органів влади суб'єктів РФ або місцевого самоврядування.
Виходячи з вищесказаного, на нашу думку, платіж, пов'язаний з встановленням СЗЗ, слід зберегти, але з урахуванням його сенсу і призначення доцільно буде закріпити його на законодавчому рівні як платіж за нормативне негативний вплив на навколишнє середовище, зберігши при цьому порядок його розрахунку, виходячи з норм визначення розміру земельного податку. Відносно цільового використання надходять від його сплати коштів раціонально було б введення норми про направлення їх на організацію і благоустрій територій СЗЗ, а також розселення за їх межі проживають на них людей.
аспірантка Інституту законодавства
і порівняльного правознавства при Уряді РФ
* (4) Див. Там же. - С. 43-45.