Роль Центрального банку Російської Федерації (ЦБ РФ) в системі державного фінансового контролю (ГФК) визначається покладеними на нього повноваженнями в сфері валютного регулювання і управління банківською системою. Згідно з Конституцією РФ головною метою діяльності ЦБ РФ є захист і забезпечення стійкості рубля. Федеральний закон «Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)» розкриває її докладніше, виділяючи три основних напрямки: зміцнення купівельної спроможності рубля по відношенню до іноземних валют, розвиток і зміцнення банківської системи Росії, забезпечення ефективного і безперебійного функціонування системи розрахунків (ст. 3 ). Отже, контрольні функції ЦБ РФ не обмежуються сферою внутрішньобанківського контролю.
Виступаючи суб'єктом грошово-кредитної політики, ЦБ РФ контролює фінансові потоки, обсяг грошової маси в країні, роботу кредитних організацій, впливає на ділову активність і рішення багатьох макроекономічних проблем. ЦБ РФ впливає на об'єктивні передумови формування заощаджень юридичними і фізичними особами та їх подальшої трансформації в інвестиції. Такими об'єктивними передумовами, що знаходяться в компетенції ЦБ РФ, є темпи зростання інфляції, курс національної валюти, рівень відсоткових ставок.
Питання про роль ЦБ РФ в системі ГФК має три аспекти: контроль Рахункової палати РФ за діяльністю ЦБ РФ, контрольні функції самого ЦБ РФ і його взаємодію з іншими контролюючими організаціями.
На думку ряду економістів контроль за діяльністю ЦБ РФ недостатній і повинен бути розширений. Зокрема, пропонується наділити Рахункову палату РФ правом контролю за фінансово-господарською діяльністю, бюджетом, освітою і використанням прибутку ЦБ РФ і його структурних підрозділів, надати їй право не рідше ніж один раз на рік проводити аудит фінансової звітності. В іншому випадку ЦБ РФ виявиться Самоконтролюючою організацією.
Пропозиція про посилення контролю за діяльністю ЦБ РФ носить дискусійний характер. Слід враховувати, що ЦБ РФ має особливий організаційно-правовий статус у структурі федеральних органів державного управління. Оскільки отримання прибутку не є основною метою діяльності ЦБ РФ, він відноситься до некомерційних організацій і за характером повноважень власності фактично являє собою федеральне державне установа з правами юридичної особи. Але це не означає, що ЦБ РФ не має права отримувати прибуток. Прибуток необхідна для виконання ЦБ РФ своїх цільових функцій.
ЦБ РФ здійснює оперативне управління статутним капіталом та іншим майном, що є державною власністю. Тому питання, пов'язані з припиненням права федеральної власності на ті чи інші її об'єкти (наприклад, зменшення часток ЦБ РФ в капіталі Ощадбанку, Зовнішторгбанку, Eurobank, Moscow Bank і Ost - West Handelsbank AG в обсязі менше 50% плюс одна голосуюча акція), можуть вирішуватися тільки шляхом прийняття відповідних федеральних законів. При збереженні даних акцій у федеральній власності порядок виходу ЦБ РФ із статутних капіталів вищезгаданих банків визначається Урядом РФ.
Разом з тим на діяльність ЦБ РФ не поширюється федеральний закон «Про некомерційні організації». Специфіка завдань ЦБ РФ в структурі державного управління зумовлює необхідність окремого закону, що робить ЦБ РФ відносно самостійним закладом, не залежних від органів виконавчої влади. ЦБ РФ не реєструється в податкових органах. Керівництво ЦБ РФ завжди підкреслює і ретельно оберігає незалежний статус своєї організації, але в той же час визнає, що ЦБ РФ входить в структуру федеральних органів державної влади.
Рахункова палата РФ як вищий орган фінансового контролю має право здійснювати контроль за діяльністю самого ЦБ РФ і його структурних підрозділів в частині обслуговування ними федерального бюджету, а також за діяльністю з обслуговування державного боргу РФ (ст. 19 Федерального закону «Про Рахункову палату Російської Федерації» ). З одного боку, таке обмеження контрольних функцій Рахункової палати РФ щодо ЦБ РФ суперечить ст. 12 того ж закону, що допускає контроль за організаціями не тільки використовують кошти федерального бюджету, але також керуючими федеральною власністю і мають податкові пільги. ЦБ РФ, як було показано вище, входить в число таких організацій. З іншого боку, підзвітність ЦБ РФ безпосередньо Г осударственного Думі Федеральних Зборів РФ, тобто парламентський контроль, дозволяє визначати відповідність діяльності ЦБ РФ економічній політиці держави і, в той же час, не перетворювати ЦБ РФ в урядову касу і не втручатися в його поточну роботу .
У зв'язку з цим надання Рахунковій палаті РФ права щорічної аудиторської перевірки ЦБ РФ не повинно супроводжуватися скасуванням існуючої практики парламентського контролю. Аудиторські перевірки, якщо вони будуть проводитися, чи не підірвуть незалежний статус ЦБ РФ, оскільки юридичні особи, які проходять таку перевірку, залишаються самостійними. При формуванні ж системи ГФК питання може ставитися не про підпорядкування ЦБ РФ будь-якої організації, а про координацію і взаємодію при здійсненні контрольних функцій.
По відношенню до фінансових потоків в країні ЦБ РФ забезпечує (в межах своєї компетенції) загальний контроль. Крім того, він здійснює спеціальний контроль за діяльністю банківської системи.
Шляхи здійснення ЦБ РФ загального і спеціального контролю зафіксовані в ст. 4 Федерального закону «Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)». Так, загальний контроль здійснюється за допомогою: •
розробки та проведення у взаємодії з Урядом РФ єдиної державної грошово-кредитної політики, спрямованої на захист і забезпечення стійкості рубля; •
емісії готівки і організації їх обігу; •
встановлення правил здійснення розрахунків в РФ; •
валютного регулювання, включаючи операції з купівлі та продажу іноземної валюти, встановлення порядку розрахунків з іноземними державами; •
валютного контролю, здійснюваного безпосередньо і через уповноважені банки відповідно до законодавства РФ; •
участі в розробці прогнозу платіжного балансу РФ і організації складання платіжного балансу РФ; •
Шляхи здійснення спеціального контролю включають: •
організацію системи рефінансування (ЦБ РФ є кредитором останньої інстанції для кредитних організацій); •
встановлення правил проведення банківських операцій, бухгалтерського обліку і звітності для банківської системи; • державну реєстрацію кредитних організацій, видачу та відкликання ліцензій кредитних організацій і організацій, що займаються їх аудитом; •
нагляд за діяльністю кредитних організацій; •
реєстрацію емісії цінних паперів кредитними організаціями відповідно до федеральними законами.
По відношенню до кредитних організацій ЦБ РФ виступає як орган пруденційного контролю і нагляду, який має право отримувати відомості про стан справ у кредитній організації і в разі порушень застосовувати до неї заходи примусу.
ЦБ РФ обмежує діяльність кредитних організацій з метою зменшення банківського ризику. Це необхідно для захисту вкладників від можливостей краху банку і банківської системи в цілому від ланцюгової реакції таких крахів.
В рамках пруденційного контролю встановлюються 14 обов'язкових нормативів (пруденційних обмежень), в тому числі: максимальний розмір кредитних ризиків; норматив ліквідності; мінімальний розмір власних оборотних коштів; норматив використання власних оборотних коштів для придбання часток (акцій) інших юридичних осіб; максимальний розмір кредитів, гарантій та поручительств, наданих банком своїм учасникам (акціонерам) і т.д. Нормативи являють собою систему, в якій базовим є мінімальний розмір власних оборотних коштів.
Наглядові повноваження ЦБ РФ дозволяють йому здійснювати попередній і поточний контроль за діяльністю кредитних організацій. Ці повноваження включають: контроль за дотриманням кредитними організаціями встановлених ЦБ РФ нормативів, повноваження в області антимонопольного і валютного контролю та інші повноваження.
З метою контролю за діяльністю кредитних організацій ЦБ РФ отримує у них необхідну інформацію та роз'яснення з нею, встановлює правила складання і подання бухгалтерської та статистичної звітності і проводить перевірки кредитних організацій та їх філій. Перевірки можуть здійснюватися або представниками ЦБ РФ, уповноваженими радою директорів, або за його дорученням - аудиторськими фірмами. Перевірки можуть бути плановими і позаплановими, комплексними і за окремими напрямами, раптовими і з попереднім повідомленням керівника відповідної кредитної організації (її філії).
Повноваження в галузі антимонопольного контролю полягають у тому, що на придбання понад 20% часток (акцій) кредитних організацій однією особою або взаємопов'язаними особами потрібна згода ЦБ РФ, а в разі придбання більше 5% часток (акцій) необхідно повідомити ЦБ РФ. В області валютного контролю ЦБ РФ видає нормативні акти, обов'язкові для резидентів і нерезидентів в РФ, перевіряє валютні операції на предмет дотримання порядку, термінів і повноти їх проведення.
ЦБ РФ здійснює контроль за фінансовими потоками за допомогою методів, які закріплені в Законі «Про Центральний банк Російської Федерації (Банці Росії)» (ст. 35). Вони включають: процентні ставки і ставки рефінансування ЦБ РФ; нормативи обов'язкового резервування; визначення лімітів операцій на відкритому ринку; валютне регулювання; встановлення орієнтирів зростання грошової маси (таргетування) і т.п. Конкретні параметри встановлюються радою директорів.
Все вищевикладене свідчить, що ЦБ РФ використовує методи прямого і непрямого фінансового контролю.
Методи прямого контролю мають форму положень, вимог, інструкцій, що видаються ЦБ РФ. Як свідчить російська і зарубіжна практика, заходи прямого контролю можуть бути ефективні в сфері контролю процентних ставок, обсягу кредитів або депозитів комерційних банків, особливо в умовах кризи. У той же час зайвий адміністративний контроль призводить до відтоку грошових коштів в тіньову економіку і за кордон. Тому методи прямого контролю доповнюються заходами непрямого контролю, не пов'язаними з встановленням заборон або лімітів. Найважливішим методом непрямого контролю є встановлення ставок рефінансування (плати комерційних банків за кредити ЦБ РФ) і ре (плати, що стягується ЦБ РФ при покупці у комерційних банків цінних паперів до настання термінів оплати за ним).
Важливим напрямком контролю ЦБ РФ за діяльністю кредитних організацій є протидія легалізації незаконних доходів. ЦБ РФ відповідно до ст. 7 Федерального закону «Про протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» прийняв рекомендації по розробці правил внутрішнього контролю та програми його здійснення для кредитних організацій з метою виявлення операцій, що підлягають обов'язковому контролю, а також затвердив положення про порядок контролю за виконанням кредитними організаціями даного закону і про подання ними до уповноваженого органу відомостей, передбачених законом.
Російське законодавство зробило перший крок у розробці заходів протидії легалізації незаконних доходів, встановивши, що обов'язковому контролю підлягають операції на суму понад 600 000 рублей. Організації, що здійснюють такі операції, зобов'язані документально фіксувати і представляти в уповноважений орган не пізніше робочого дня, наступного за днем здійснення операції, відомості, що дозволяють ідентифікувати фізичних і юридичних осіб (і їх представників), які відправляють і отримують гроші. Однак міжнародний досвід показує, що для визначення підозрілих банківських операцій кількісного критерію недостатньо. Необхідно звертати увагу також на регіональну приналежність учасників угод (райони військових дій, політичної нестабільності, вирощування і виробництва наркотиків і т. П.).
руб. можна перерахувати не відразу, а частинами. Мабуть, для здійснення банківського контролю за підозрілими операціями в подальшому буде потрібно спеціальний закон.
Таким чином, розгляд ролі ЦБ РФ в системі ГФК дозволяє зробити висновок, що ЦБ РФ має статус, функції і повноваження, що дозволяють контролювати грошовий оборот в країні, систему розрахунків, порядок придбання іноземної валюти та проведення операцій з нею (зрозуміло, в рамках легальної економічної діяльності). ЦБ РФ в змозі здійснювати попередній і поточний контроль за діяльністю кредитних організацій і станом грошово-кредитної сфери, а також коригувати ситуацію в ній, проводячи певну кредитно-грошову політику. ЦБ РФ взаємодіє з Президентом РФ, Урядом РФ, Рахунковою палатою РФ і іншими організаціями ГФК. Однак існуючого законодавства не досить, щоб здійснювати превентивні заходи і брати під контроль ймовірні канали фінансових порушень і злочинів.
У зв'язку з цим вважаємо за доцільне прийняття федерального закону «Про виявлення підозрілих банківських операцій», в якому з урахуванням міжнародного досвіду зафіксувати не тільки кількісні, але і якісні критерії підозрілих операцій. Це дозволить підвищити ефективність контрольних функцій ЦБ РФ в системі ГФК.