Операції з підтримання миру
З усіх численних завдань, що стоять перед ООН, завдання підтримки міжнародного миру і стабільності була і залишається основною. Чи не економічний розвиток в глобальних масштабах, не політична демократія і права людини, а військова безпека як визначальна концепція лягла в основу Статуту ООН і знайшла відображення в структурі її органів. Створення Організації Об'єднаних Націй з самого початку передбачало і створення матеріальних можливостей для того, щоб Рада Безпеки міг використовувати військову силу в цілях забезпечення глобального миру і безпеки.
Кінець холодної війни породив численні надії насамперед на те, що операції ООН з підтримання миру придбають нові масштаби і значення. Успіхи миротворчої діяльності ООН в кінці 80-х - початку 90-х рр. були, дійсно, вражаючими: припинення ірано-іракської війни, врегулювання в Сальвадорі, сприяння процесу деколонізації Намібії і висновку кубинських військ з Анголи і т. д Складалося враження, що ООН і далі буде рухатися від успіху до успіху в різних регіонах світу і що залишилися осередки напруженості (Афганістан, Шрі-Ланка, Югославія та ін.) вдасться погасити за два-три роки. Тим більше, що більшість регіональних конфліктів нерідко розглядалися як рудименти епохи холодної війни, приречені самим ходом історії.
У той же час після припинення радянсько-американської конфронтації особливо рельєфно виявилися ті недоліки Організації, які раніше перебували на другому плані - її крайня бюрократизація, некомпетентність багатьох чиновників, паралелізм у функціях багатьох структур, неясність перспектив реформи ООН і т. П Якщо раніше ці і інші численні проблеми можна було списати як неминучі витрати холодної війни, то на початку ХХI століття, як стверджують прихильники радикальних реформ, нездатність їх вирішення може виявитися для ООН фаталь ой. Тим більше, що Організації Об'єднаних Націй доводиться конкурувати з іншими організаціями та структурами (як регіональними, так і функціональними), які претендують на те, щоб здійснювати деякі функції ООН краще, ніж сама ООН. Критики Об'єднаних Націй не без підстав стверджують, що більшість недоліків ООН, характерних для періоду холодної війни, з закінченням цього періоду не тільки не відійшли в минуле, але ще більше посилилися. Апарат ООН часто уподібнювався державної бюрократії колишніх соціалістичних країн - через свою інертність, «самодостатності» і нездатності до оновлення.
До того ж розширення сфери відповідальності ООН та збільшення масштабу її операцій різко загострили застарілий фінансова криза Об'єднаних Націй. Розрахунки на перерозподіл ресурсів з військових бюджетів національних держав в бюджет ООН виявилися неспроможними. Більш того, деякі великі донори Об'єднаних Націй, переключившись на вирішення внутрішніх проблем, почали скорочувати свій фінансовий внесок в діяльність Організації. На думку прихильників змін, реформи ООН неминучі хоча б тому, що без них тепер практично неминуче її остаточне банкрутство.
Військово-Штабний Комітет формально продовжує функціонувати, збираючись на щомісячні засідання. Однак на ділі він залишався і залишається однією з чисто протокольних структур, котрі мають ніякої реальної влади. Протягом усього періоду холодної війни як з боку Радянського Союзу, так і з боку західних держав неодноразово лунали заклики активізувати Військово-Штабний Комітет, повернутися до первинних ідей про його функціях, але всі ці заклики залишалися більш-менш риторичними (заклики відродити ВШК виходили головним чином від тієї сторони, яка в найменшій мірі була задоволена практикою миротворчої діяльності ООН; в 60-е. 70-е і 80-е рр. минулого століття цією стороною частіше був Радянський Союз).
Замість постійних збройних сил ООН протягом усього післявоєнного періоду неодноразово формувалися тимчасові, як правило, нечисленні військові контингенти для вирішення окремих завдань миротворчої діяльності. Їх функції зводилися головним чином до «екзистенційному стримування», оскільки бойові можливості цих підрозділів були вельми обмеженими. Загальновідомо, що операція ООН в Кореї 1950 р взагалі стала можливою лише тому, що Радянський Союз тимчасово призупинив свою участь в засіданнях Ради Безпеки в знак протесту проти того, що ООН не віддавала китайське місце в Раді комуністичному режиму Пекіна.
Досвід останніх миротворчих операцій ООН свідчить і про те, що найбільш успішними не є багатонаціональні, а транснаціональні операції - т. Е. Такі, які плануються і здійснюються однією провідною державою при більш-менш значної підтримки інших країн. Цю провідну роль в останні роки в більшості випадків грали Сполучені Штати. На території колишнього СРСР єдиним претендентом на таку роль є Росія. Досвід багатьох років існування СНД показав, що Росія ще в меншій мірі може розраховувати на військово-технічну допомогу з боку своїх партнерів на території колишнього СРСР, ніж Сполучені Штати - з боку своїх.
Розширення миротворчої діяльності ООН, участь цієї організації у врегулюванні конфліктів закономірно поставили питання про новий міжнародно-правове оформлення цієї діяльності. Традиційно вважалося, що головне завдання ООН і, зокрема, Ради Безпеки у військово-політичній сфері - запобігання і врегулювання міждержавних конфліктів. Творці ООН в 1945 р виходили з того, що саме міждержавні конфлікти являють собою найбільшу загрозу міжнародній безпеці; це уявлення збереглося до самого останнього часу. Але в разі колишнього СРСР основна частина проблем стали виникати всередині окремих республік, а не у відносинах між ними. Навіть міждержавні конфлікти мали і мають дуже значний внутрішній компонент.
Така перспектива породила нові складності в діяльності Об'єднаних Націй. Багато з нових держав стали перешкоджати миротворчим акціях ООН на своїй території, розцінюючи таку діяльність як втручання в їх внутрішні справи. Великобританія, наприклад, вперто відмовлялася від будь-яких послуг ООН і ОБСЄ з врегулювання проблеми Північної Ірландії; Ірак в кінці 90-х років ХХ століття інтерпретував заходи ООН щодо захисту курдського населення на своїй території як втручання у внутрішні справи суверенної держави. Звісно ж можливим, що Молдова в деяких обставин не прийме посередництва ООН в Придністров'ї, а Грузія - в Абхазії. В рівній мірі і Росія навряд чи погодиться на посередництво ООН в питаннях, які вона відносить до своєї внутрішньої компетенції (Чечня).
«Право на інтервенцію» з боку міжнародного співтовариства або, якщо ставити питання ширше, право міжнародного співтовариства втручатися у внутрішні справи окремих держав - нехай навіть і у виняткових випадках - в даний час зафіксовано швидше в політичних деклараціях, ніж в будь-яких міжнародно-правових документах. Однак практична діяльність ООН в останні роки наочно демонструє умовність традиційної концепції суверенітету. Надання гуманітарної допомоги під прапором ООН, з чого, як правило, починалися операції Об'єднаних Націй в «гарячих точках», ніколи не вважалося порушенням національного суверенітету.
Однак в більшості випадків гуманітарна допомога ООН надається не всім протиборчим сторонам, а лише тим, кого в Об'єднаних Націях вважають жертвами (поняття «мирного населення», яким часто керуються в розподілі гуманітарної допомоги, в умовах громадянської війни нерідко виявляється порожньою абстракцією). Самі механізми розподілу допомоги, так само як і географія її розподілу, відображають виборчий підхід ООН до сторін конфлікту. Але, як нескладно здогадатися, надання гуманітарної допомоги на виборчій основі здатне змінити весь хід громадянського конфлікту, змінити співвідношення сил в країні-об'єкті.
Але навіть військова перемога сил ООН над однією (або всіма) з протиборчих сторін не означає кінця втручання. Наступним логічним кроком має стати організація вільних виборів, розробка конституції, здійснення комплексу освітніх та просвітницьких заходів для запобігання відновлення громадянської війни. Відмова від цих та подібних їм заходів неминуче робить військові успіхи сил ООН ефемерними, а можливо, і контрпродуктивними. Наскільки нова, більш обмежена концепція суверенітету буде прийнятна для держав, де націоналізм поки залишається панівною політичною силою, сказати важко. У всякому разі, легких рішень ця проблема не має.
Зазвичай висуваються наступні попередні умови для інтервенції:
загроза інтернаціоналізації внутрішнього конфлікту, можливість залучення до нього сусідніх держав і ревізії кордонів - наприклад, випадки залучення ООН в конфлікти в Афганістані та Камбоджі;
масова загибель цивільного населення, потоки біженців із зони конфлікту - Камбоджа і особливо переслідування курдів в 90-і роки в північному Іраку;
загроза голоду, епідемій, великомасштабних екологічних катастроф - Сомалі і Ангола;
загроза демократичним нормам і прав людини на даній території - Гаїті;
загроза поширення ядерної зброї або інших типів зброї масового ураження - Ірак, потенційно Іран і Північна Корея.
Останнім часом до цього списку додають також загрозу тероризму, що виходить від цієї держави або з його території; необхідність забезпечення доступу до життєво важливих для світової економіки регіонах світу; необхідність обмеження торгівлі зброєю і т. д. Неважко передбачити, що в ряді конфліктних регіонів на території колишнього СРСР (Кавказ, Таджикистан, Придністров'я) одне або кілька перерахованих вище умов будуть присутні практично постійно, що означає легітимізацію міжнародного втручання в будь-який момент і в будь-якій формі .
Пропонується також суттєво розширити спектр можливих миротворчих акцій ООН з тим, щоб тиск на агресора могло б бути поступовим, і ескалаціонное домінування зберігалося б на кожній стадії конфлікту. Як правило, обговорюються п'ять різних рівнів залучення ООН.
1. Запобігання кризі або превентивна дипломатія (crisis prevention or preventive diplomacy), що припускає головним чином посередництво або арбітраж, а також будь-які інші дипломатичні зусилля з боку ООН, що стимулюють потенційно ворожі один одному боку до ведення переговорів і примирення.
2. Заходи з підтримки миру (peacekeeping), що включають традиційні дії ООН по роз'єднанню протиборчих сторін після укладення перемир'я; операції, які позитивно зарекомендували себе протягом десятиліть на Близькому Сході, в Африці, Південній Азії та інших регіонах.
3. Оборонні заходи (protective security measures), які означають ведення переважно оборонних операцій, але таких, які можуть зажадати відходу від повного нейтралітету в конфлікті. Наприклад, мова може йти про створення зон безпеки для цивільного населення, про захист кордонів або про охорону конвоїв з гуманітарною допомогою. На цьому рівні можливі зіткнення сил ООН з однією або декількома протиборчими сторонами (як це було в Сомалі, Камбоджі і колишньої Югославії).
4. Силові миротворчі заходи (peace enforcing). Ці заходи передбачають повну відмову від нейтралітету і пряму конфронтацію з тими учасниками конфлікту, які не підкоряються рішенням ООН і стають головною перешкодою для досягнення миру. Історично такі заходи вживалися коаліціями на чолі зі Сполученими Штатами під егідою ООН (Корея, Перська затока). Однак ясно, що в багатьох випадках активну участь США може виявитися контрпродуктивним - наприклад, в Латинській Америці. Тому ООН повинна мати в своєму розпорядженні більший набір можливих силових заходів з різними потенційними учасниками.
Аннан, нарешті, зважився в своїй доповіді заявити про розширення можливостей Ради Безпеки щодо застосування військової сили проти країн, де регулярно порушуються права людини. Тепер, за задумом розробників доповіді, Рада Безпеки буде зобов'язаний ініціювати щось на кшталт «гуманітарної інтервенції» для вирішення внутрішньодержавних конфліктів. Насправді фактично будь-яке зіткнення держави з озброєними заколотниками можна уявити «геноцидом» або «систематичними порушеннями прав людини». Якщо рекомендації Аннана будуть прийняті міжнародним співтовариством, колись жахає багатьох лібералів перспектива «світової тиранії» в повній мірі реалізується.
Що ж, міжнародна роль Росії як «всесвітнього МНС» не так вже й страшна. Тим більше, що на відміну від «незручних» військових миротворчих акцій, Росії за такі операції, швидше за все, будуть добре платити.