Держава як суб'єкт-носій публічних прав на суверенний повітряний простір
Суверенний повітряний простір, один з видів території держави - найважливіший елемент, ознака останнього. Територіальна організація держави, з одного боку, географічне явище, сукупність його складових частин, з іншого боку - політичне явище, тобто організація державної влади, сукупність органів публічної влади [1]. Побічно (оскільки в повітряному просторі безпосередньо не розташовані органи публічної влади) ці міркування застосовні і до суверенного повітряного простору, в межах якого в повному обсязі діє державна влада в особі її органів.
Відповідно до іншої, патрімоніальной теорії право власності на територію існує, але не може одночасно здійснюватися державою, юридичними і приватними особами. Тільки останні і є власниками землі, яка прирівнюється до території. Якщо ж держава має земельну власність, то виступає при цьому як приватна особа, приватного власника. Таким чином, територіальне верховенство (империум) не містить у собі право власності на територію (ДОМІНІУМ).
Звісно ж, що ця теорія легко сприймається, коли мова заходить про повітряний простір (як і водному), де сам об'єкт-простір хоча і підпадає під три елементи права власності (володіння, користування, розпорядження), але, тим не менш, не піддається регулювання саме як власність. Територіальне верховенство, империум - це зрозуміліше і зближує цю теорію з просторовою теорією, яку ми поділяємо.
Особливий інтерес для розглянутої тематики представляють претензії ряду суб'єктів (і територій федерального підпорядкування) різних федерацій на той чи інший обсяг прав в «їх» повітряному просторі, що становить невід'ємну частину території відповідного суб'єкта федерації (території федерального підпорядкування).
Вихідна теза тут здається простим: територія федерації єдина і неподільна. Федеральна державний кордон не є сумою кордонів її суб'єктів, відокремлюючи федеративну державу від зовнішніх держав, але не суб'єктів федерації один від одного. Державний кордон федерації не ділиться на фрагменти, які стосуються різним суб'єктам федерації, і охороняється федеральної прикордонної службою.
Межі суб'єктів федерації мають статус адміністративних кордонів.
Зміна кордонів між двома суб'єктами федерації можливо тільки з їх обопільної згоди і затверджується федерацією, що характеризує верховенство федерації в територіальних питаннях.
«Повітряний» (як і інший) суверенітет держави - федерації не може расчленяться між суб'єктами федерації. Це особливо актуально для Російської Федерації, в якій ще не зжили себе неадекватні настрою суверенізації в ряді її суб'єктів. У зв'язку з цим слід нагадати, що в двосторонніх угодах про повітряне сполучення використовується формула: «територія - сухопутна і водний простір, що прилягають до нього територіальні води і повітряний простір над ними, що знаходяться під суверенітетом договірних сторін» [2]. Стороною ж в таких угодах в розглянутому нами випадках є виключно Кабінет Міністрів України.
З більш загальних теоретико-правових позицій тут доречно розгляд проблем федералізму і федеративних відносин, самого поняття суверенітету. Але ми не можемо зробити такий екскурс в повному обсязі. Відзначимо лише заслуги в розвитку даного поняття Жана Бодена [3], Томаса Гоббса [4], Гуго Гроція [5], Г. Гегеля [6]. З утилітарних позицій даного параграфа важливий такий аспект: з появою таких форм державного устрою як федерації і конфедерації, виникли проблеми трактування державного суверенітету таких держав і їх складових частин.
Мова конкретно йде про двох концепціях в даному випадку: подільність суверенітету, так і неподільності суверенітету. В цьому плані А. де Токквіль був активним прихильників подільності суверенітету, вважаючи, що «принцип, на якому засновані всі федерації, полягає в дробленні суверенітету» [7]. Зокрема, від зазначав, що після утворення федерації в США за штатами збереглася практично вся повнота державної влади, за винятком тієї невеликої частини, яка добровільно передана ними федерації. Звідси випливало, що федерація в США володіла лише переданої їй штатами владою, її суверенітет носить вторинний характер, на відміну від первинного суверенітету штатів.
Як вважав Г. Вайц, федеративну державу представляє собою таку освіту, в якому частина державних завдань є спільною, інша ж частина належить окремим членам як самостійним державам. Тому як влада федерації, так і влада входять до її складу державних утворень, є кожна у своїй сфері самостійної, суверенної.
Навіть країни, що ввійшли до складу федерації, втрачають основні ознаки державності в силу визнання верховенства самого федеративної держави - його конституції, законів, федеральної державної влади. Тим більше це справедливо по відношенню до інших суб'єктів федерації і відповідає визначенню держави як правової форми організації і функціонування публічної політичної влади, яка поширюється, перш за все, за територіальною ознакою [10].
Суб'єкти федерації не можуть бути повноцінними державами.
Суверенітет - це властивість державної влади, яке виражається в її верховенстві та незалежності по відношенню до будь-яким іншим владі всередині країни, а також у відносинах з іншими державами. У федеративній державі об'єктивно існують два рівня державної влади - це державна влада федерації, і державна влада суб'єкта федерації. З сформульованих вище уявлень про державний суверенітет слід, що у федеративній державі може бути тільки один суверенітет, і цим суверенітетом володіє федерація. Тільки державна влада федерації володіє верховенством і незалежністю, що є головною ознакою суверенітету держави. Іншими словами, державний суверенітет в даному випадку належить тільки федерації [11].
Згідно з Конституцією РФ (ч.1 ст.4) «суверенітет Російської Федерації поширюється на всю її територію». Остання ж, згідно з ч. 2 ст. 67 Конституції, включає в себе території її суб'єктів, внутрішні води і територіальне море, повітряний простір над ними.
Незважаючи на сказане, в нормативно-правових документах і в науковій літературі (особливо інформації, що публікується на території суб'єктів РФ) активно використовується термін «суверенітет суб'єктів Російської Федерації», що дозволяє тлумачити розширено, і територіальний суверенітет, в тому числі - на повітряний простір. Засноване це на те, що в ч.2 ст.5 Конституції РФ республіки названі державами, що мають свої конституції.
Цьому сприяє і підхід деяких юристів і політиків в даному питанні. Так, Л. Карапетян вважає, що в постановах Конституційного Суду «заперечується суверенність республік та інших суб'єктів Федерації» [15], а С. Шахрай виходить з того, що в умовах Росії застосування формально-юридичного підходу, заснованого на тезі «держави в державі бути не може », історично невиправдано [16]. У світлі сказаного вище ми вважаємо, що такі висловлювання юридично не цілком коректні, хоча і відображають високий рівень політичної і громадянської свободи в країні.
Одночасно необхідно відзначити, що у федеративній державі облік місцевих умов, особливостей окремих суб'єктів федерації може зумовити асиметричність в підходах до реалізації ними державної влади в питаннях, які не входять до межі ведення федерації і спільного ведення з суб'єктами федерації. Але це не повинно бути пов'язане з виникненням особливого статусу (в тому числі - територіального) суб'єкта федерації, відмінного від конституційного статусу інших суб'єктів федерації, тобто з виникненням реальної правової асиметрії. Претензії на таку асиметрію в Російській Федерації є. Їх живить право федеральних органів укладати договори з окремими суб'єктами федерації. Такі договори не повинні носити міжнародно-правовий характер, і повинні полягати не з мотивів політичної доцільності, а строго в рамках федеральної конституції і не суперечити їй [17]. Але абсолютно очевидна тенденція росту претензій суб'єктів РФ (в основному, республік) на отримання статусних привілеїв саме через цей договірний канал, що є прямою загрозою стабільності федеративної держави і розхитує основи конституційного ладу [18].
Яким би ніяк не тривав цей процес, що відображає дві тенденції - доцентрові і відцентрову - він не повинен підривати основи федеральної власності території в її публічно-правовий вираженні і підривати, в який нас аспекті - правовий статус федерального повітряного простору.
У відповідному переліку важко виявити хоча б натяк на здійснення суб'єктами федерації публічних суверенних прав саме в відношенні повітряного простору. Тільки федеральний «спеціально уповноважений орган у сфері оборони», згідно Статті 12 Повітряного кодексу РФ, здійснює повне державне регулювання використання повітряного простору.
Суб'єкти РФ розробляють поточні та довгострокові плани використання свого повітряного простору (плани організації повітряний рух в межах своєї території). Але ця організація носить допоміжний характер по відношенню до федеральної системі ОрПР і входить в останню як її складова частина.
В силу величезної протяжності території Росії сьогодні обговорюється питання про передачу суб'єктам Федерації повноважень з регулювання «їх повітряних відносин» з сусідами і навіть правом засновувати свої авіаційні органи. Окремі суб'єкти РФ прагнуть до створення органів ОрПР, які перебувають в їх підпорядкуванні (в сфері їх компетенції) в прагненні поповнювати свої фінанси за рахунок аеронавігаційних зборів. Але власне до правовим статусом повітряного простору це має непряме відношення. Якими б правами окремі суб'єкти РФ в цьому плані не були наділені (а згадана вище договірна система відносин РФ-суб'єкти РФ не виключає будь-яких несподіваних варіантів), все це буде відбуватися в єдиному федеральному повітряному просторі, статус якого від цього не змінюється.
Звичайно, федеральний статус повітряного простору на ділі може перетворитися в теоретичну фікцію, якщо, скажімо, Татарстану будуть передані всі повноваження з організації, використання та охорону повітряного простору, розташованого в межах його території. Тому слід постійно відстежувати вказаний договірний процес, в тому, що стосується предмета цієї частини.
Нарешті, необхідно торкнутися обговорюються питання про скорочення числа суб'єктів РФ, який безпосередньо зачіпає питання і про межі повітряного простору того чи іншого суб'єкта РФ. Для користувачів повітряним простором надзвичайно важливим є те, до якого саме суб'єкта РФ відійде ту чи іншу ділянку повітряного простору: занадто великі політичні, економічні, географічні та інші відмінності суб'єктів РФ.
Пропонується навіть прийняти Закон про межі між суб'єктами Російської Федерації [19].
Але в будь-якому випадку здається вирішеним питання про скорочення числа зазначених суб'єктів [20].
У цьому процесі все частіше лунають голоси про те, що «суб'єкти Російської Федерації - чи не адміністративно-територіальні, а політико-територіальні одиниці, а питання про зміну структури Російської Федерації - це не адміністративно-територіальний, а політико-територіальне питання» [21] і вирішувати його треба шляхом встановлення федеральних округів, інститут повноважних представників Президента в яких вже існує.
Для будь-якого федеративної держави визначення правого статусу його суб'єктів - найважливіша проблема. І не тільки правовий режим використання, але і правовий статус території таких суб'єктів (і відповідно - повітряного простору) нерідко буває дуже різним.
Вже давно обговорюється питання про необхідність, крім іншого, прийняти Федеральний закон про статус суб'єкта Російської Федерації [22], а також Федеративного кодексу, що включає нормативні правові акти, які повинні визначити основні засади регулювання федеративних відносин, принципи розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади всіх рівнів, принципи реалізації положень Конституції Російської Федерації з предметів спільного ведення і ін.
В даний час це питання як і раніше знаходиться в стадії обговорення, і деякі вчені взагалі схильні трактувати російський федералізм як процес, а не як конституційно встановлений пристрій Російської Федерації. Для всіх очевидно, що число суб'єктів федеративної держави не повинно перевищувати поріг керованості великою державою [23]. Вважаємо, що цей «поріг керованості» повинен розраховуватися і з урахуванням питань організації, використання повітряного простору, а також його значення для національної безпеки.
[2] Міжнародні повітряні сполучення Союзу РСР: Збірник документів. М. 1969. Т. 1. С. 220.
[4] Гроцій Г. Про право війни і миру. М. 1956. С. 127.
[5] Палієнко Н.І. Суверенітет: історичний розвиток ідеї суверенітету і його правове значення. Ярославль, 1903. С. 105.