Тема 2. Політико-правова основа формування і функціонування регіонів - суб'єктів Російської Федерації
1. Сучасні проблеми федералізму
Конституція РФ - політико-правова основа формування і функціонування регіонів
3. Договори про розмежування повноважень РФ і регіонів
Сучасні проблеми федералізму
Федерація - це єдина держава, що складається з декількох державних утворень, які об'єдналися для вирішення центральною владою загальних для всіх членів федерації завдань.
Федерація - це форма державного устрою, при якій входять до складу держави федеративні одиниці мають власні конституції, законодавчі, виконавчі і судові органи, поряд з цим утворюються єдине громадянство, єдина грошова одиниця, приймається федеральна Конституція, має верховенство над регіональними.
В даний час в світі понад 20 держав, що мають федеративний устрій. Серед них є країни, які вступили на шлях постіндустріального розвитку (США, Канада, Німеччина), країни з високим рівнем капіталістичного розвитку (Австрія, Бель-гія, Швейцарія, Австралія), так звані «нові індустріальні країни» (Індія, Бразилія, Аргентина, Венесуела, Мексика, Малайзія), країни, що розвиваються (Нігерія, Коморські острови, Мікронезія). Є федерації і серед країн Перської затоки - Об'єднані Арабські Емірати.
Зауважимо, що процес федералізації триває, хоча не можна не відзначити і розпад окремих федерацій. У 1989 р федерацією стало Королівство Бельгія. «М'яку федерацію» являє собою Боснія і Герцеговина, вона складається з двох утворень: Федерації БіГ (Боснія і Герцеговина) та Республіки Сербської, які мають високий рівень реальної самостійності в політичній, економічній, військовій та інших сферах життя. Фактично по шляху федералізму йде Великобританія: в історико-географічних областях почався процес формування законодавчих органів (наприклад, пройшли вибори парламенту в Шотландії).
У Росії однією з найбільш складних проблем в демократичному процесі, що відбувається в країні, є проблема федеративного устрою, бо вона найбільш суперечлива і неоднозначна. У ній чітко проглядаються суттєві протиріччя:
- між суверенізацією, підвищенням самостійності регіонів - суб'єктів федерації і об'єктивною потребою збереження цілісності і зміцнення загальноросійської державності в інтересах усіх народів і національностей;
- між специфічними інтересами народів і необхідністю їх узгодження, взаємного пошуку компромісів при їх реалізації;
Академік Є. Примаков виділяє 7 проблем російського федералізму:
1. Прагнення ряду керівників регіонів надати адміністративними кордонами статус державних: «Сьогодні у нас приблизно тридцять територіальних претензій одних суб'єктів Федерації до інших. Прийшов час оголосити мораторій на територіальні суперечки, що ведуть до перегляду адміністративних кордонів ».
2. Проблема оптимізації взаємозв'язку міжнаціональних відносин і становлення російського федералізму. Тут - двоєдине завдання: «З одного боку, зберегти рівність всіх суб'єктів Федерації в своїх правах і обов'язках; а з іншого - створити найкращі умови для збереження національної самобутності всіх народів Росії ».
3. Оптимізація системи взаємозв'язку центру, суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування: «Для проведення в життя цього принципу потрібна реальна вертикаль виконавчої влади, яка передбачає поєднання чіткої дисципліни з відносинами партнерства і взаємної поваги конституційних прав кожного рівня влади. Тим часом, у нас до сих пір не вироблені «правила поведінки» у взаєминах центру і суб'єктів Федерації, немає таких правил і в стосунках між регіональними і місцевими властями ».
4. Подальше вдосконалення практики договірних відносин центру і суб'єктів Федерації. Є ряд невирішених питань: «. як поєднувати конкретну договірну практику з загальними для всіх правилами і обмеженнями? Як без на-рушень таких загальних орієнтирів повніше враховувати конкретні національні, історичні, культурні особливості регіонів? Хоча конкретних звернень до Конституційного суду про порушення договорами або угодами норм Конституції не було, настала пора посилити правову експертизу таких договорів. »
5. Питання про співвідношення між власністю федеральної, регіональної і муніципальної: «Головне не те, як« переділити »державну власність за різними рівнями, а як оптимізувати управління нею, маючи на меті досягнення максимальної ефективності виробництва».
6. Удосконалення практики надання трансфертів: «Нинішні критерії, за якими визначаються їх розміри, неспроможні. Пора їх розраховувати, виходячи з вартості споживчого кошика, середньодушового доходу, а також брати до уваги географічні, природні, інфраструктурні та інші умови ». Але це, підкреслює Примаков, тільки одна сторона медалі. Не менш важливим є «обгрунтованість формування видаткової частини регіональних бюджетів, в тому числі муніципальних. Слід встановити єдині правила формування дохідної частини бюджетів, які забезпечували б прозорість методики їх складання ».
7. Проблема чисельності регіонів. Сьогодні в Росії їх 83. «Багато хто не без підстав вважають, що це невиправдано багато».
Як відзначають політологи, будь федеративну державу носить в собі елементи симетрії і асиметрії. Існує так звана «природна» асиметрія (відмінності регіонів за природно-ресурсними показниками, географічному положенню, економічним, історичним, демографічних та ін. Умовам).
Симетрію і асиметрію щодо федерацій можна рас-сматривать і з правової точки зору. Симетрична федерація - це така політична система в плані адміністративно-територіального устрою, в якій суб'єкти наділені основним законом (Конституцією) країни такими істотними властивостями (правами), які не будуть зачіпатися в результаті розвитку системи і її елементів. Тобто при симетричному адміністративно-територіальний устрій держави його суб'єкти мають рівний статус. Згадаймо територіальний устрій Німеччини, що складається з 16 земель з однаковим конституційно-правовим статусом. Або США, де 50 штатів мають однаковий статус.
До держав з асиметричним територіального устрою (асиметричність закріплена конституційно) відносяться країни, в основному побудовані за національно-територіальним принципом. Наприклад, в Індії штати мають різні права. Тільки один штат - Джамму і Кашмір - має свою Конституцію, низку штатів отримали інші правові переваги, якими не володіє більшість штатів (всього в Індії 25 штатів, в основі адміністративно-територіальних утворень лежить мовна спільність населення).
Чи є асиметрією російський федералізм? Фактично, так. Якщо республіки, відповідно до статті 5-ї Конституції РФ отримували розширені права і повноваження (в певній мірі, притаманні державам), то серединне положення зайняли краю і області, а найменше прав отримали автономії. Причому керівники деяких республік вели мову про перетворення Росії в конфедеративний союз національно-державних утворень.
Специфіка вирішення проблеми федералізму в Росії полягає в тому, що стабільність і ефективність федералізму тут можуть бути забезпечені тільки за умови сильної центральної влади, при наявності обов'язкової єдиної вертикалі влади і управління на демократичній основі. Централізм на демократичній основі для Росії можна вважати одним з принципів державного управління.
Аргументи на користь сформульованого тези про специфіку російського федералізму:
Третє. Федералізм в нинішньому його стані, як зазначалося, не виключає націоналістичних і сепаратистських намірів окремих республік і регіонів. Централізована влада в дійсному федеративній державі виступає виразом і втіленням загальної волі більшості населення країни. Поєднання вертикальної і горизонтальної (територіальної) структур державної влади і управління тільки і може забезпечити справжній демократичний федералізм.
Четверте. Федералізм, що поєднується з сильною централізованою владою, охоронить Росію від тенденції до конфедератівізму, возобладаніе якої означало б розпад Російської держави.