Від державного управління до публічного адміністрування
кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри державно-правових дисциплін, Московського фінансово-юридичного університету МФЮА, заслужений працівник вищої школи РФ, [email protected].
Адміністративне право, як відомо, регулює відносини, які складаються з приводу реалізації публічних прав приватних осіб і їх захисту, а також організації та здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави, організацій. Реалізація цілей, завдань і функцій виконавчої влади звичайно пов'язана з цією діяльністю. Виконавча влада забезпечує (або повинна забезпечувати) повсякденну реалізацію і захист публічних прав приватних осіб. Тому адміністративне право називають правом виконавчої влади, управлінським правом, правом державного управління.
Ю.Є. Аврутін вважає, що «до теперішнього часу не сформувалася чітка, несуперечлива концепція кола тих відносин, які підлягають регулюванню нормами адміністративного права» [1, с. 11-12]. Він зазначає, що «відсутні збігаються трактування таких фундаментальних понять, як" виконавча влада "," державне управління "," адміністративна юстиція "," адміністративне судочинство "," адміністративна відповідальність "," адміністративна процедура ... і багатьох інших понять, на базі яких будується і розвивається адміністративне право, як наука, галузь законодавства і навчальна дисципліна. з іншого боку, численні пропозиції наукового співтовариства з проблем ... вдосконалення поточного законодавств ва в більшій своїй частині залишаються незатребуваними »[2, с. 3].
В адміністративно-правовій науці довгий час велися і ведуться дискусії про сутність і зміст поняття «державне управління». Питання про даному понятті, про його значення в адміністративному праві продовжує залишатися на порядку денному, з одного боку, в силу своєї значущості, а з іншого - відсутність у ній визначеності. Державне управління завжди було і зараз залишається фундаментальним і одночасно самим трудноопределімую поняттям.
У роботах Ю.М. Старілова державне управління визначається через адміністративну діяльність. Він розглядає його як «діяльність органів виконавчої влади, виконавчо-розпорядчих органів держави по здійсненню виконавчої влади на рівні як Російської Федерації, так і її суб'єктів» [15, с. 103]. Мова йде не тільки про органи виконавчої влади, а й про виконавчо-розпорядчих органах держави.
Під управлінням, наприклад, в німецькому адміністративному праві розуміється така державна діяльність, яка не є ні законодавством, ні правосуддям. Першочерговим завданням управління виступає практичне втілення державної волі у загальне благо [4, с. XIII].
Б.В. Россинський зазначає: «Ми не бачимо великої трагедії в триваючому в ряді випадків ототожненні в юридичній науковій літературі державного управління з діяльністю органів виконавчої влади. По-перше, так звично для юристів, що сформувалися в попередні роки (виділено мною - А.В.). По-друге, і це головне, державне управління, дійсно, здійснюється в основному за рахунок функціонування органів виконавчої влади (важливо лише розуміти, що роботою цих органів не вичерпується вся складна і різноманітна державно-управлінська діяльність) »(виділено мною - А.В .) [14, с. 10].
В.Ф. Яковлєв і Е.В. Талапіна, розмірковуючи про юридичних осіб та суб'єктів публічного права, відзначають, що на сучасному етапі «відносини в процесі державного управління ускладнилися». Держава вже не здійснює одностороннє прямолінійний управління по вертикалі зверху. Вони приходять до висновку, що «стає ясніше відмінність термінів« державний »та« громадський », коли не тільки державний і муніципальний рівні влади, а й інші форми представництва громадських інтересів, охоплюється поняттям« публічний »[20, с. 128]. Дуже слушне зауваження.
Дослідження питань публічного адміністрування знаходиться в правовій науці в початковій стадії. В сучасних офіційних документах визначення терміна «публічне адміністрування» не дається. Цей термін часто зустрічається в контексті його вдосконалення і поліпшення.
А. Файоль зазначає, що «адмініструвати - значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, керувати і контролювати» [18, с. 122]. Це повинно відображати поняття «адміністрування».
Поняття публічного адміністрування відображено в окремих роботах вчених-адміністративістів. Так, у Ю.Н. Старілова відзначено, що в сфері публічного адміністрування поставлені певні цілі ... »[16, с. 27; 17, с. 83].
А.В. Нестеров вважає, що «поняття правового владного (державного або муніципального) адміністрування не збігається з поняттям« державного управління ». При цьому органи виконавчої влади, які мають організаційно-розпорядчими (управлінськими) функціями, не управляють приватними особами (суб'єктами суспільних відносин). Вони тільки здійснюють відповідно до своїх повноважень функції правового адміністрування в сфері своєї відповідальності [11, с. 15].
Ю.Є. Аврутін вважає, що «доведеться змиритися з думкою про те, що адміністративний процес - це адміністративне судочинство, а адміністративні виробництва та процедури - це державне управління та публічне адміністрування; сфера адміністративного процесу - це сфера функціонування судової влади, а сфера адміністративних проваджень та процедур - це сфера функціонування виконавчої влади »[1, с. 13]. Правильне зауваження.
Більш того, сфера адміністративних проваджень та процедур - це область діяльності не тільки виконавчої влади, а й інших органів і організацій, що володіють (або наділених) владними повноваженнями, що докладно описано, як показано вище, в роботах багатьох вчених. При цьому нам доводиться говорити про публічне адміністрування - збірному понятті, більшому за обсягом і включає в себе і державне управління.
Публічне адміністрування є діяльністю органів і установ (організацій), підпорядкованих політичній владі, забезпечують виконання закону, що діють в публічних інтересах і наділених прерогативами публічної влади [7, с. 16]. Публічне адміністрування як організаційно-управлінська система реалізації суспільних відносин включає сукупність форм і методів, використання яких покликане забезпечити їх виконання.
Викладене дозволяє зробити висновок про те, що публічне адміністрування - діяльність виконавчо-розпорядчого типу на основі та на виконання законів органів і організацій, що володіють (або наділених) владними повноваженнями, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту суб'єктивних публічних прав приватних осіб, а також з вироблення і реалізації державної політики, нормативно-правовому регулюванню, з надання публічних послуг, з управління державним майном і здійснення правозастосовних функціонально і функцій з контролю та нагляду.
6. Великий тлумачний словник російської мови.
21. Ch. Debbasch. Scienceadministrative, Dalloz 1980.
Поділіться статтею з колегами: