1.2. Структура, компетенція і функції земств
Згідно з положенням «Про губернських і повітових земських установах» структура земських установ передбачало-ла наявність розпорядчих органів - повітових і губернскіхземскіх зборів і виконавчих органів - повітових ярму-бернськіх земських управ.
Зборів обиралися на 3 роки. Їх члени іменувалися глас-ними (кількість голосних в повітовому зборах коливалося від 10 до 96, в губернському - від 15 до 100).
Система виборів в повітові земські збори називалася куріальних. Для виборів в земські органи засновувалися три курії.
Перша курія - землевласницька, В неї входили всі, хто мав у своєму розпорядженні земельною власністю в розмірі не менше 200 десятин або володів нерухомістю на суму від 15 тис. Руб. При цьому допускалося дроблення цензу: дрібні власники, які володіли 10 десятин землі (але не менше), могли підсумувати свої частки; таким чином, 20 селян з 10десятінамі (або 10 селян з 20 десятин і т. д.) могли бути виборцями по даній курії, але мали лише один голос. Також виборцями могли бути монастирі, які володіли земельною власністю, і різні юридичні особи; їх інтереси представляли уповноважені і повірені.
Друга курія мала назву міської. У неї входили вла-ділки нерухомості (в різних містах ценз становив від 500 до 3000 руб.) І торгово-промислових закладів з тор-говим оборотом не нижче 6000 руб. а також уповноважений-ні, які представляли інтереси різних юридичних осіб.
Третя курія була курією сільських товариств. Її можна назвати також селянської (точно також, як перша курія була фактично поміщицької, а друга - купецької), але обирати-ся від неї могли і представники духовенства, і поміщики. Цензу тут не було, але вибори були двоступеневих. Спочатку в селах і селах на сходах обирали виборщиків, за-тим ці виборщики на волосному сході обирали виборців на повітові з'їзди, які вибирали безпосередньо «голосних» від третьої курії (депутатів).
Кількість гласних однієї курії не могло перевищувати їх загально-го кількості від двох інших. Повітові земські збори через Біра голосних губернського земського зібрання (приблизно в пропорції 1: 6). Все це призводило до домінування в земствах дворянства: так, в повітових земських зборах частка дворян со-складала в середньому 42% (селян - 38%), в повітових земських управах було 55% дворян (31% - селян), в губернських зем- ських зборах - вже 74% дворян (10% - селян) і в губернії-ських земських управах - 90% дворян (1,5% - селян) 6.
Голови земських зборів і в повіті, і в губернії були ватажками дворянства. Голови управ изби ралісь на відповідних земських зборах. Зборів повинні були збиратися щорічно (хоча кворум часто сри-вався), Голосні не отримували платні, але якщо вони прожи-вали в іншому населеному пункті, їм виплачувалися коман-діровочние, добові і подорожні, Земські управи рабо-талі на постійній основі, їх члени і службовці отримували платню. В середньому в губернських управах працювало по 200- 300 чоловік конторських службовців (наприклад, в Казанської - 182 людини), Структурними підрозділами управ були відділи. У земських управах різних губерній нараховуючи-лось від 13 до 22 відділів, в тому числі розпорядчий, са-тарних, відділ народної освіти, статистичний, страховий, дорожній, ветеринарний, агрономічний, бух-Галтера та ін. Іноді в структуру земських виконавчих органів входили лікарні, вчительські та фельдшерські школи і навіть редакція газети.
Таким чином, «Положення. »Передбачало дворівневу (територіальну) структуру земських установ: на рівні повіту і на рівні губернії. З точки зору функціональних обов'язків земські установи ділилися на виборчі, розпорядчі та виконавчі органи.
Отже, в систему земських установ входили:
виборчі з'їзди, завдання яких полягало в тому, щоб раз в три роки визначати склад корпусу повітових гласних;
губернські та повітові земські збори, які представляли собою розпорядчі органи;
губернські та повітові земські управи, які були виконавчими органами.
В основу виборчої системи було покладено майновий, значною мірою - станове початок.
Згідно з «Положенням» 1864 року, в компетенцію земств вхо-дили:
турбота про розвиток місцевої торгівлі і промисловості;
народне продовольче справу (боротьба з голодом);
земські школи, лікарні, богадільні і притулки;
ветеринарна і агрономічна служби;
будівля церков, в'язниць і божевільних будинків.
Губернські і повітові управи як виконавчі органи земств в період між сесіями зборів управляли майном земства і «взагалі господарством губернії або повіту». У своїй діяльності вони керувалися рішенням земських зборів, їх постановами та інструкціями, що не виходять за межі компетенції земств. Законодавство містило перелік обов'язків управ і передбачало їх щорічний звіт перед зборами. 8
Самостійність земських установ, проголошена в «Положенні ..». на ділі носила багато в чому декларативний характер. Земські збори і управи не мали реальну владу, яка дозволяла б їм суворо стежити за виконанням в губернії і повіті прийнятих постанов. При невиконанні будь-ким покладених на нього обов'язків земства могли вимагати застосування примусових заходів від місцевої поліції, або стягувати з винних через суд.
Положення про земські установи містило норми, які дозволяли центральному та місцевому державному апарату направляти діяльність земських установ. Зокрема, губернатор і міністр внутрішніх справ затверджували на посаді відповідно голів повітових та губернських земських управ. Міністерство внутрішніх справ встановлювало та правила щодо провадження в земських зборах. Ряд постанов земських зборів не міг бути приведений в дію без затвердження зверху (наприклад, постанов про приведення в дію земських кошторисів і розкладок, про відсторонення від посади членів земських управ і т.д.).
Уже з 1867 року земства були поставлені під політичний нагляд губернаторів, в результаті - до початку XX століття посилився державно-адміністративний контроль за діяльністю земств, загострилося поліцейське втручання в справи місцевого самоврядування. Такий стан абсолютно не влаштовувало видних земських діячів, і вони стали прагнути до наділення земств політичними функціями. При самому позитивному результаті це призвело б до «зрощування» органів місцевого управління з системою місцевого самоврядування, що, по суті. суперечило ідеї самоврядування.
Що стосується функцій земських установ, то вони були досить широкі. Перш за все, на земські установи покладалося загальне завідування місцевими господарськими справами:
-турбота про народне продовольство і ветеринарії;
-медична допомога населенню;
-сприяння розвитку початкового народного освіти і громадського піклування;
-будівництво та благоустрій доріг;
сприяння промислам, торгівлі, промисловим підприємствам;
-розкладка державних зборів;
-розвиток взаємного земського страхування і т.п.
Наприклад, в якості конкретного прикладу діяльності земств можна привести заходи, вжиті ними для боротьби з голодом. Історія свідчить про траплялися в останні десятиліття минулого століття голодні роки: 1873 (Самарська губернія), 1880-1881 (Південно-східні і південні губернії); 1891-1892 (всеросійське лихо). «Земства впритул займалися продовольчою проблемою вже з 80-х років. Клопоти земцев змусили уряд знизити викупні платежі і заснувати Селянський банк. Чималу допомогу хліборобам надавала Земська агрономічна організація, яка до початку XX століття налічувала понад півтори тисячі осіб і тісно співпрацювала з кооперативним рухом ». 9
Велику роль зіграли земства і в становленні кооперації: «В самих змістових кооперативи залучали, перш за все, агрономів, які вважали ці організації« опорним пунктом агрономічної роботи ». Кооперація активно проявила себе і в діяльності земських кас дрібного земельного кредиту, які виникли з 1904 року в ряді губернських і повітових земств.
Кооперативні об'єднання створювали сприятливі умови для розширення господарської діяльності земств ». 10
Земства сприяли розвитку місцевих кустарних промислів, підтримували кооперацію, створили мережу кредитних товариств для селян.
Позитивні результати дала і земська статистика, що виникла і розвивається в силу практичної необхідності, зокрема для потреб земських установ в описі та оцінювання нерухомого майна та визначенні величини земського збору. 11
Здійснення земської реформи затяглося на цілий десяток років. У 1865 р земства були створені тільки в 19 губерніях Європейської Росії з 33 спочатку намічених, в 1866 р - ще в 9, і тільки, до 1876 земства працювали в 34 губерніях 12.
Земська реформа привернула до місцевого управління досить велике число людей: голосними стали 14 тис. Осіб. В середньому по країні дворяни і чиновники складали понад 40% земських гласних, а селяни близько 39%. За своїми поглядами і настроям ця маса не була однорідною. В обстановці громадського підйому 60-х років в земства кинулися ті, хто готовий був «служити», люди, свідомо присвятили себе народу. З іншого боку, в земствах намагалися знайти «притулок» і ті, кому не знайшлося місця у «казенного пирога». Саме вони формували в нових органах самоврядування традиції казнокрадства і хабарництва.
Поступово земське рух стало виступати за надання земствам не тільки господарських, а й політичних прав, тобто намітився перехід від власне земської системи до ліберально-демократичної.
Неможливість різкого відокремлення земського і державного управління дуже скоро виявилася. Все місцеве управління виявилося пронизаним дуалізмом, заснованому на протиставленні урядового і земського почав, в зв'язку, з чим виникла необхідність покладання на земства окремих функцій державної влади, що було зроблено здійсненням заходів в ході контрреформ 80-90 рр. XIX ст. коли над земствами було посилено контроль держави.