Сам розгляд статусу Європейської ради безпосередньо після Ради може викликати обгрунтовані сумніви. Чи правильно оцінюється реальна роль цього інституту, його місце в механізмі управління Європейським союзом? Є лише одне формальне обґрунтування такої черговості розгляду: Європейська рада не був передбачений установчими договорами і тому являє собою як би додаткову структуру. Але по суті це найбільш значимий, найважливіший інститут Європейського союзу. Більш того, це не просто інститут, а й «зустріч у верхах» західноєвропейських лідерів. Строго кажучи, ієрархія інститутів Європейського союзу допускає звернення до Європейської Ради тоді, коли вичерпані інші можливості прийняття рішень, що мають принципове значення. Європейська рада може приймати рішення в складних умовах, при яких можливості інших інститутів виявляються недостатніми. Чи йде мова про кризову ситуацію, з якої необхідно швидко знайти вихід, або про потребу різкої зміни курсу інтеграції, прийнятті неординарного рішення, без Європейської ради не обійтися.
Цей другий шлях також не відрізнявся простотою. Строго кажучи, введення нового інституту, особливо такого важливого, вимагало перегляду установчих договорів, внесення в них відповідних змін - тоді легітимність новоствореної структури не викликала б жодних сумнівів. Однак складність процедури розгляду і прийняття поправок до договорів і неминуче пов'язані з цим труднощі - як передбачувані, так і непередбачувані - аж ніяк не надихали на проведення подібної реформи. До того ж «перші особи» держав-членів явно воліли залишатися поза рамками, обов'язкових для Ради.
Вибір в кінцевому рахунку був зроблений на користь другого шляху. Ще в 1974 р на Паризькому нараді глав держав і урядів було заявлено про необхідність створення Європейської ради, в який увійшли б глави держав і урядів. Це було зроблено поряд з рішенням провести якомога швидше прямі вибори до Європарламенту, що як би згладжувало побоювання, і до того породжує «дефіцитом демократії» в спільнотах. Глави держав і урядів домовилися зустрічатися не рідше трьох разів на рік у присутності міністрів закордонних справ. Ці зустрічі могли проводитися як в рамках Ради міністрів, так і в рамках Європейського політичного співробітництва. У разі необхідності Європейська рада міг збиратися і частіше, залежно від обставин.
Вперше Європейська Рада був передбачений в Єдиному європейському акті (1986). Зроблено це було чисто формально. Ні про призначення цього органу, ні про його функції та повноваження нічого не говорилося. Чи не визначалися його відносини з іншими інститутами співтовариств. Натомість склад Ради встановлювався точно і вичерпно. У нього повинні були входити керівники держав і урядів держав-членів, а також голова Комісії європейських співтовариств. Крім того, їм допомагають міністри закордонних справ і один із членів Комісії (ст. 2). Європейська рада повинна була збиратися на засідання не рідше двох разів на рік.
Щодо обов'язковості рішень Європейської ради в Маастрихтському договорі йдеться тільки в зв'язку з розглядом загальної зовнішньої політики і політики безпеки. У цій сфері введений досить простий порядок прийняття рішення про спільні дії держав-членів. Принципові орієнтири схвалюються Європейським радою, а на їх основі Рада приймає рішення про те, що це питання має бути предметом спільних дій (ст. «J» .3).
Разом з тим Маастрихтський договір важливий тим, що дав відповідь на принципове питання про те, чи є Європейська рада інститутом Європейського союзу. Це безумовно слід не тільки з того, що Європейська рада дбає про належне розвитку Європейського союзу, але і з його обов'язку подавати Европарла-менту доповідь про кожен свій засіданні і щорічну доповідь про прогрес, досягнутий Союзом. Маастрихтський договір, підтвердивши, що Європейська Рада збирається принаймні двічі на рік, уточнив це положення: його засідання проходять під головуванням глави держави або уряду держави-члена, яке головує в Раді.
Європейська рада, таким чином, поставлений на вершину управлінської піраміди Європейського союзу. Але його статус характерний не тільки «висотою» свого становища, а й широкої сферою діяльності. Не слід забувати, що Європейський союз охоплює своєю діяльністю не тільки співтовариства, але і нові сфери співробітництва держав-членів. Треба нагадати і про те, що, здійснюючи загальне керівництво всіма інститутами та іншими органами Союзу, Європейська Рада проте не обмежує їх компетенцію і не підміняє їх. Про це недвозначно заявлено в Маастрихтському договорі: «Ніщо в цьому Договорі не впливає на Договори, що засновує Європейські співтовариства, або наступні Договори та акти, що вносять до них зміни і доповнення» (ст. «М»). Не випадково сказано і про те, що в Європейському союзі діє єдина інституційна структура, на яку покладено забезпечення наступності діяльності, здійснюваної для досягнення його цілей.
Положення про Європейській раді, закріплені в Маастрихтському договорі, не отримали розвитку до Міжурядової конференції. Тим часом за минулі роки багато інших положень Договору були уточнені, доповнені, а то і докорінно перероблені. Мабуть, держави-члени визнали, що загальні контури Європейської ради влаштовують їх більше, ніж чіткий малюнок. Європейська рада залишається єдиним інститутом спільнот, який не має власної організації, свого регламенту, відокремленої бюрократичної обслуги. Такий вельми невизначений статус дозволяє йому виступати як би в різних особах, проявляти підвищену мобільність, динамізм і необхідну гнучкість у вирішенні найскладніших питань розвитку Європейського союзу.
Європейська рада виступає то інститутом, які приймають найвідповідальніші, принципові рішення, то нарадою лідерів держав, які шукають компроміс, то на форумі, від якого виходять ініціативи, що стосуються діяльності інших органів. Можливо, що відсутність бюрократичних рамок, суворої процедури, будь-якої іншої формальної заорганізованності дозволяє йому діяти часто неординарно, надає потрібну свободу у виборі засобів. Зовні неформальний характер засідань Європейської ради, більш схожий з приватної зустріччю державних діячів, ніж з офіційним заходом, дозволяє його учасникам повніше виявляти суть обговорюваних проблем, явні і навіть приховані інтереси сторін, швидше і легше врегулювати виникаючі суперечки і протиріччя. При цьому Європейська Рада має всі можливості активно задіяти для реалізації своїх намірів і конкретних рішень всю інституційну систему або її окремі ланки.
Амстердамський договір залишив основні положення Договору про Європейський Союз, що стосуються Європейської ради, по суті справи, без змін. Уточнено тільки функції Європейської ради в сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Встановлено, зокрема, що Європейський союз визначає принципи і загальні інструкції, що стосуються діяльності Союзу в цій сфері, включаючи питання оборонного характеру. Європейська рада приймає також рішення про загальну стратегію, яка застосовується Союзом в регіонах, де держави-члени мають істотні спільні інтереси. «Загальні стратегії» повинні передбачати цілі, тривалість і засоби.
Своєрідність юридичної природи Європейської ради не стало, проте, причиною труднощів в його діяльності. Він досить швидко знайшов свою власну, ніким до нього не зайняту нішу в системі інститутів і процедур, створених з метою управління спільнотами. Особливо важливо те, що Європейська рада щасливо уникнув головної небезпеки, яка його чекала: він не встав на шлях підміни Ради, що залишився головним «законодавчим» органом. Узагальнюючи підсумки його діяльності за минулі роки, можна сказати, що в основному і головному Європейська рада вдало виступав в ролі флагмана, твердо йшов курсом інтеграції, що спрямовував і координував зусилля держав-членів. Він дійсно вирішував питання, гідні вищого рівня керівництва, що не розмінювався на дрібниці, але не випускав з уваги суть справи тоді, коли воно зовні могло здаватися частностью.
Попередня підготовка чергового засідання Європейської ради лягає зазвичай на плечі країни, яка головує в ньому. Вона починається, як правило, відразу після настання чергового шестимісячного «чергування» країни-голови. Безпосередня підготовча робота проводиться вищими чиновниками цієї країни спільно з Радою міністрів і його Комітетом постійних представників. На цьому рівні відпрацьовується орієнтовна порядок денний (жорсткий перелік питань не пропонується), збираються необхідні матеріали, проходять зустрічі експертів. Комісія має можливість внести свої пропозиції, при-п'ять участь в розробці тих чи інших питань. На попередній стадії виявляються позиції держав-членів з тих чи інших питань, узгоджуються точки зору, досягається можливий консенсус. Саме тут багато в чому вирішуються результати зустрічі «у верхах», її успіхи і невдачі. На завершальному етапі підготовки засідання Європейської ради підключаються міністри закордонних справ, а в складних і відповідальних ситуаціях - безпосередньо перші особи держав-членів.
Коло осіб, присутніх на засіданні Європейської ради, строго обмежений. Місця за столом в залі засідань займають глави держав або урядів і міністри закордонних справ, а також голова Комісії та ще один її високопоставлений представник. Як члени робочого секретаріату допускаються: від Ради міністрів - один представник секретаріату; від Комісії - три чиновника; від головуючої країни - два чиновника. Крім того, кожна держава-член може мати на засіданні свого радника. В даний час все в залі засідань Європейської ради знаходиться не більше 60 осіб.
Кожній делегації надається окреме приміщення для розміщення її робочого апарату. Встановлено граничну чисельність такого апарату - 17 осіб. Активну участь у проведенні засідання Європейської ради приймають заступники постійних представників, в числі функцій яких забезпечення зв'язку між делегаціями і багато іншого, зване «чорновою роботою», яка, однак, дуже важлива на практиці.
Засідання Європейської ради в більшості випадків тривають два дні. Якщо скликається позачергове засідання, то воно займає всього один день. Офіційні засідання чергуються з неофіційними зустрічами, проведеними як в повному складі, так і по групах і в двосторонньому порядку. Часом найбільш важливі рішення приймаються саме під час неофіційних зустрічей.
За підсумками засідання складається загальний документ, який містить основні висновки, до яких прийшли учасники. Як правило, цей документ не носить строго формального характеру і постає зовні у вигляді заяви або декларації. Він публікується від імені головує в Європейській Раді.
Рішення Європейської ради приймаються здебільшого одноголосно. Часом засідання завершуються консенсусом, досягнення якого нерідко коштує величезних зусиль. Бувають випадки, коли держави-члени утримуються від підтримки або виступають проти домінуючої точки зору, і тоді в загальному документі йдеться про висновки більшості учасників. При цьому, як правило, викладається думка країни, що займає особливу позицію.
У зв'язку з великою значимістю засідання Європейської ради привертають увагу засобів масової інформації. Як вибір питань для засідання, так і хід їх розгляду, а головне, прийняті рішення кожен раз є предметом обговорення широкої громадськості. Тому організатори засідань прагнуть в пре-прикрашеному вигляді довести до її відома стан справ шляхом випуску інформаційних повідомлень, проведення прес-конференцій. Навіть тоді, коли допитливі журналісти дізнаються про розбіжності, що доходять до протистояння сторін, засоби масової інформації отримують пригладжену картинку реальних процесів. Звичними стали «фотографії на пам'ять» з усміхненими лідерами країн-учасниць.
Практично важко чітко відокремити одну іпостась Європейської ради - його діяльність в сфері економічної інтеграції, від іншій іпостасі - його діяльності як головного органу політичного співробітництва в рамках Європейського союзу. В цілому він відразу ж став грати роль вищого керівника, зайняв вищий щабель ієрархії. Навіть тоді, коли система європейського політичного співробітництва юридично не залежала від спільнот, його діяльність служила своєрідною сполучною ланкою. З укладенням Договору про Європейський Союз ця роль Європейської ради стала ще більш очевидною. Як сказано в Договорі, Союз особливо забезпечує узгодженість своїх зовнішньополітичних дій в загальному контексті зовнішньої політики в сферах безпеки, економіки та сприяння розвитку (ст. «С»).
Розвиток Європейської ради в системі інститутів співтовариств триває. Безсумнівно, в його механізми і процедури будуть привнесені нові риси і властивості. Можна припустити, що він збереже і зміцнить своє домінуюче становище, що глави держав і урядів будуть приділяти роботі в ньому тим більше часу і уваги, чим далі підуть процеси інтеграції - як економічні, так і політичні.
Сучасний підхід до Європейської Ради виражений в Маастрихтському договорі наступним чином: «Європейська рада надає Союзу необхідний спонукальний імпульс для розвитку і визначає загальні політичні директиви» (ст. «D»). Структура і порядок діяльності Європейської ради збережені в колишньому вигляді. Додано тільки положення про голову засідання Європейської ради. Цю функцію виконує глава держави або уряду тієї країни, представник якої головує в цей час в Раді.
Сам факт існування Європейської ради на вищому щаблі ієрархії має той ефект, що відкриває для тих, хто не задоволений діями Ради, можливість апелювати до Європейської Ради, хоча глави держав і урядів не раз демонстративно відмовлялися виступати в якості апеляційної інстанції. Але не менш важливим є інше: з'явився певний вододіл в діяльності обох інститутів - Ради і Європейської ради. Він видно в тому, що Європейська рада прагне не входити в обговорення питань поточного життя, залишаючи їх на розсуд Ради.
Далеко не просто складаються стосунки Європейської ради з Європарламентом. Спочатку вони взагалі були відсутні, що викликало нерідко критику в пресі, з боку політичних партій і в самому Європарламенті. З іпстітуціоналізаціей Європейської ради стан справ стало виглядати інакше. Складається система взаємної інформації, що виявляється в тому, що, з одного боку, голова Європейської ради регулярно виступає перед Європарламентом, а з іншого - президент Європарламенту отримав можливість робити повідомлення на початку роботи Європейської ради про позицію Европарламеіта з обговорюваних питань. Однак Європарламент насторожено відноситься до Європейської Ради, який багато депутатів вважають надзвичайно впливовим інститутом, не схильним до парламентського контролю.
Прагнення зняти напруженість у відносинах, піти назустріч Європарламенту знайшло відображення в Маастрихтському договорі, в якому спеціально записано, що Європейська рада представляє Європарламенту доповідь про кожен свій засіданні, а також щорічний письмовий звіт про розвиток Союзу. Однак юридичні наслідки залишилися нез'ясованими. Неясно, як повинен вести себе Європарламент і що буде означати, наприклад, його незгода з положеннями доповідей і звітів.