8.4. державний і муніципальний борг
Результатом державних запозичень є внутрішній і зовнішній борг. Розглянемо більш докладно сутність державного та муніципального боргу, його склад, основні причини формування внутрішнього і зовнішнього боргу Росії, структуру державного боргу та шляхи його скорочення.
8.4.1. Сутність державного боргу
З точки зору матеріально-речового змісту, державний борг виступає як сума боргових зобов'язань
8 4222 Мисляева
держави по випущених і непогашених державних запозичень, отриманими кредитами та відсотками за ним, виданими державою гарантіям перед фізичними та юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб'єктами міжнародного права.
У деяких країнах до державного боргу відносяться також зобов'язання міжнародних інститутів, які за своєю природою є наддержавними утвореннями, тобто існує більш широке уявлення про державний борг. Навпаки, в ряді країн в державний борг не входить або входить частково сума зобов'язань державної влади щодо гарантування зобов'язань третіх осіб.
На наш погляд, слід розрізняти сукупний борг і державний борг. Сукупний борг - це більш широке поняття, яке включає не тільки державний борг, а й борг фінансових і нефінансових організацій. Державний, або громадський, борг - це заборгованість тільки органів державної влади різних рівнів перед іншими секторами господарства (рис. 1).
Вся сума непогашених зобов'язань держави становить капітальний державний борг. Витрати по виплаті доходів кредиторів за всіма борговими зобов'язаннями і щодо погашення зобов'язань, строк за якими настав, утворює поточний державний борг.
Залежно від походження кредитних ресурсів державний борг може бути розділений на внутрішній і зовнішній. Критеріями такого поділу можуть бути валюта позики, вид позичальника, ринок розміщення та інші критерії.
У світовій практиці виділяються дві основні форми запозичень: безоблігаційні і облігаційні.
Безоблігаційні державна заборгованість - це заборгованість у вигляді несек'юрітізірованних кредитів і позик, тобто така форма заборгованості, що не передбачає випуск цінних паперів. Відмінними рисами цієї форми є:
Наявність в якості кредитора одного і того ж особи протягом усього часу кредиту (позики).
Неможливість переходу права вимоги до третіх осіб, а значить відносна безпека позичальника від концентрації прав вимоги в руках небажаних осіб.
Обмежені можливості реструктуризації такої форми в разі складнощів з обслуговуванням боргу.
Серед всіх видів кредитів і позик, найбільш активно використовуваних в останні роки в більшості країн, є сіндіцірованниекредіти, тобто кредити, що видаються кількома кредитними установами. Даний вид кредитів набуває все більшого поширення в умовах глобалізації і активно застосовується при запозиченнях на зовнішніх ринках, оскільки має цілу низку переваг:
синдиковані кредити дозволяють одночасно залучати фінансові ресурси різних великих фінансових установ (банків);
вони мають високу гнучкість умов, як для кредитора, так і для позичальника;
вони надають можливість здійснення триваючого характеру фінансування через автоматично поновлюваний кредит (кредитні лінії, мультивалютний кредит і т.п.).
Кредитування національних урядів центральними банками або міжнародними фінансовими інститутами (Світовий банк, Міжнародний валютний фонд і т.п.) найчастіше здійснюється у формі двосторонніх кредитів, які носять індивідуальний характер.
Облігаційна заборгованість виникає в результаті випуску боргових цінних паперів. Хоча історично вона виникла набагато пізніше, ніж Безоблігаційні, однак сьогодні ця форма стає все більш переважаючою, витісняючи несекьюрітізі-рова кредити і позики. Це пояснюється тим, що сек'юріті-зірованним форма має цілий ряд переваг:
вона дозволяє забезпечити більший обсяг інвестиційного попиту;
• розширює можливості гнучкого регулювання обсягу і вартості запозичень;
полегшує реструктуризацію боргу;
дозволяє здійснювати оптимізацію структури боргу в ході його управління.
Емісія боргових цінних паперів, як форма залучення позикових коштів державами, в найбільшою мірою властива промислово розвиненим країнам і в меншій мірі - країнам, що розвиваються.
Відповідно до ст. 98 Бюджетного кодексу РФ боргові зобов'язання РФ можуть існувати в формі:
кредитних угод і договорів, укладених від імені РФ з кредитними організаціями, іноземними державами та міжнародними фінансовими організаціями;
державних цінних паперів, що випускаються від імені РФ;
договорів та угод про отримання Російською Федерацією бюджетних позик та бюджетних кредитів від бюджетів інших рівнів бюджетної системи РФ;
договорів про надання державних гарантій РФ, договорів поручительства РФ щодо забезпечення виконання зобов'язань третіми особами;
переоформлених боргових зобов'язань третіх осіб в державний борг РФ на основі прийнятих федергчльних законів;
угод і договорів, утому числі міжнародних, укладених від імені РФ, про пролонгації та реструктуризації боргових зобов'язань РФ минулих років.
Таким чином, законодавство України визначає державні боргові зобов'язання як сукупність державних запозичень (які залучаються державні позики і кредити) і державних гарантій, що надаються за позиками інших осіб.
Крім державного боргу Російської Федерації існують також державні борги суб'єкта РФ і муніципальний борг. За своїм складом вони складаються з відповідних кредитних угод і договорів; позик суб'єкта РФ чи муніципального освіти, а також переоформлених боргових зобов'язань третіх осіб в борг суб'єкта РФ або муніципальний борг.
Право здійснення державних запозичень від імені РФ належить Уряду РФ або уповноваженому на те Урядом РФ федеральному органу виконавчої влади. Що стосується внутрішніх запозичень і видачі державних гарантій іншим позичальникам від імені суб'єкта РФ і муніципальних утворень, то воно належить уповноваженому органу виконавчої влади суб'єкта РФ або органу місцевого самоврядування відповідно до його статуту.
До складу державного боргу входять також державні та муніципальні гарантії. Відповідно до ст. 115 Бюджетного кодексу РФ державній або муніципальній гарантією визнається спосіб забезпечення цивільно-правових зобов'язань, в силу якого відповідно Російська Федерація, суб'єкт РФ або муніципальне утворення - гарант дає письмове зобов'язання відповідати за виконання особою, якій дається державна чи муніципальна гарантія, зобов'язання перед третіми особами повністю або частково.
Загальна сума наданих державних гарантій включається до складу державного боргу. При цьому обсяг державних гарантій Російської Федерації, виражених у валюті РФ і видаються суб'єкту РФ, муніципального утворення або юридичній особі не повинен перевищувати 1 000 000 мінімальних оплат праці. Для суб'єктів РФ і муніципальних утворень ця сума становить 0,01 \% видатків відповідного бюджету.
У разі виконання одержувачем гарантії своїх зобов'язань перед третьою особою державний борг скорочується на відповідну суму, що має бути відображено в звіті про виконання бюджету.
При прийнятті бюджету на черговий фінансовий рік визначається граничний обсяг державного боргу та граничні обсяги державних запозичень РФ з розбивкою боргу за формами забезпечення зобов'язань. При цьому граничний обсяг державних зовнішніх запозичень РФ не повинен перевищувати річний обсяг платежів з обслуговування і погашення державного зовнішнього боргу, а граничний обсяг державного боргу суб'єкта РФ і муніципального боргу не повинен перевищувати обсяг доходів відповідного бюджету без урахування фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів.
Існує і таке поняття, як граничний обсяг видатків на обслуговування державного боргу. Для суб'єкта РФ чи муніципального освіти він не повинен перевищувати 15 \% обсягу видатків бюджету відповідного рівня.
Уряд РФ має право здійснювати внутрішні (зовнішні) запозичення з перевищенням встановленого граничного обсягу державного зовнішнього (внутрішнього) боргу тільки в тому випадку, якщо це знижує витрати на обслуговування державного боргу.
Позикові кошти можуть бути використані в тому числі і на покриття дефіциту бюджету. Однак відповідно до Бюджетного кодексу РФ граничний обсяг позикових коштів, що спрямовуються суб'єктом РФ на фінансування дефіциту свого бюджету, не може перевищувати 30 \% обсягу доходів бюджету суб'єкта РФ. Для муніципального освіти ця цифра, відповідно, становить 15 \%.
8.4.2. Державний внутрішній борг
Під державним внутрішнім боргом розуміються боргові зобов'язання Російської Федерації як позичальника або гаранта погашення позик іншими позичальниками перед резидентами (юридичними та фізичними особами) або нерезидентами, вираженими у валюті РФ.
Структура державного внутрішнього боргу РФ включає такі основні елементи:
I) ринкові боргові зобов'язання. До них відносяться емітовані державою і вільно обертаються на внутрішньому ринку державні цінні папери. Це державні короткострокові зобов'язання (ДКО); облігації федеральних позик зі змінним купонним доходом (ОФЗ-ПК); державний ощадний позику; облігації федеральних позик з постійним купонним доходом (ОФЗ-ПД); облігації федеральної позики з фіксованим купонним доходом (ОФЗ-ФК); облігації державної неринкового позики (ОГНЗ); векселі Міністерства фінансів РФ і ін .;
неринкові боргові зобов'язання - це зобов'язання, які не можуть вільно продаватися і купуватися. До них відносяться:
цільові боргові зобов'язання за гарантованими заощадженнями громадян РФ;
заборгованість підприємств окремих галузей, переоформлена в державний внутрішній борг (наприклад, заборгованість по агропромисловому комплексу, переоформлена в вексель Мінфіну РФ; заборгованість підприємств текстильної промисловості Іванівській області; заборгованість по фінансуванню витрат на формування мобілізаційного резерву, переоформлена в вексель Мінфіну РФ; заборгованість Пенсійному фонду і ін.);
державні гарантії і поручительства, представлені федеральним урядом, суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями.
В цілому, структура державного внутрішнього боргу РФ представлена в табл. 1.
Структура державного внутрішнього боргу РФ, млн руб.
Як видно з табл. 1, найбільшу частку в структурі внутрішнього боргу РФ займають ринкові боргові зобов'язання. В даний час вони складають близько 95 \% всього внутрішнього боргу РФ. Причому частка ринкових зобов'язань за останні роки багато разів збільшилася (табл. 2).
ОПІЗ обліпшій державного неринкового позики, що випускаються в бездокументарній і формі. Дохід виплачується у вигляді про цента від номінальної вартості, яку встановлює Міністерство фінансів РФ при випуску облігації, але не рідше одного ра; а в рік.