Новий етап реформ був пов'язаний з ім'ям М. М. Сперанського (1772-1839), блискучого знавця адміністративного управління, що склав за дорученням Олександра I в 1809 р план державних перетворень під назвою "Вступ до укладенню державних законів".
З наведеного малюнка видно, що головною ідеєю проекту державних перетворень Сперанського було розділення функцій законодавчих у виконавчих і судових органів влади. Цей принцип послідовно проводився від центральних установ до місцевих органів влади і управління. Вища виконавча влада (міністерства) ставилася під контроль як з боку Урядового Сенату, так і з боку Державної Думи. При цьому всі законо
Мал. 10. 3. Державний устрій Російської імперії за планом М. М. Сперанського
На нижньому рівні законодавчої вертикалі створювалися розпорядчі волосні думи, які обиралися на три роки з усіх землевласників і державних селян. У свою чергу, волосні думи обирали гласних в окружні думи і суддів в волосні суди, окружні думи -гласних в губернські думи, поради окружних правлінь і суддів в окружні суди, губернські думи вибирали гласних в Державну Думу, поради губернськихправлінь і суддів в губернські суди .
Всі частини управління в проекті державних перетворень М. М. Сперанського з'єднувалися в Державній раді і через нього сходили до верховної влади. Всі законопроекти готувалися Державною радою і після їх схвалення імператором, прямували до Державної Думи для обговорення. Так само як і місцеві думи, Державна Дума очолювалася головою, який обирався самої Думою і затверджувався імператором (в Державній Думі передбачалася ще й посаду канцлера). Вперше в російській адміністративній практиці встановлювалося відмінність між законом і указом (розпорядженням).
Верховна влада в державі належала монарху, що був главою держави, джерелом, носієм і виразником державної влади в повному її обсязі. Хоча жоден закон не повинен був минути Державну Думу, в її функції входило лише обговорення надходили з Державної ради законопроектів, право ж законодавчої ініціативи і остаточного затвердження законів належало виключно імператору. Крім того, імператор міг не тільки в будь-який час перервати засідання Думи, але і розпустити її, призначивши нові вибори.
У той же час, залишаючись на грунті визнання непорушності монархічної державності, М. М. Сперанський вважав, що сама державна влада повинна будуватися на міцних підставах закону. Бо до чого цивільні закони, писав він, "коли скрижалі їх кожен день можуть бути розбиті про перший камінь самовладдя". Звідси висновок: "правління, досі самодержавний, ухвалити на неодмінному законі", обов'язковому не тільки для підданих, а й для государя.
Особливе місце п зв'язку з цим М. М. Сперанський відводив реформування Сенату. Це пояснювалося тим, що створений Петром I Сенат до початку ХТХ ст. знаходився в жалюгідному стані. За оцінками сучасників це було погано кероване, громіздке установа, яка не мала чітко встановленої сфери діяльності в системі державного управління. Як вищий орган державної влади Сенат виконував одночасно судові, адміністративні та законодавчі функції: спостерігав за точним дотриманням законів, здійснював загальний нагляд за діяльністю всіх державних органів, в першу чергу за допомогою проведення регулярних сенаторських ревізій губерній і окремих установ, функцій і предметів ведення. Сенат був вищим апеляційним судом у кримінальних і цивільних справах в імперії, розглядав питання призначення чиновників на посади, стверджував прав дворянства, привласнював князівські, графські і баронські титули, визначав нагороди, оголошував заклик рекрутів, ревізував винні відкупу, виконував ряд інших функцій. Тому питання про перетворення Сенату в ефективно діючу вище державна установа ставав питанням державної ваги. Крім того, не змінивши ролі і положення Сенату в системі державної влади і управління, не можна було на практиці реалізувати ідею поділу влади, яка була основоположною в проекті М. М. Сперанського. Явним анахронізмом в нових умовах було зосередження в Сенаті всієї виконавчої влади, що не тільки створювало труднощі для самого Сенату, постійно заваленого тисячами справ і вимушеного займатися дрібницями, але і вступало в явне протиріччя з формувалася в той час в Росії нової міністерської системою управління. Безцеремонне, часто некомпетентне (враховуючи низький професійний рівень сенаторів і апарату) втручання Сенату в процес прийняття управлінських рішень принижувало значення і роль міністерств, діяльність яких безпосередньо залежала від людей, по суті не тільки не керували, але і, на думку М. М. Сперанського , які не несли ніякої відповідальності за виконання прийнятих рішень.
Неважко помітити, що реформою Сенату М. М. Сперанський вирішував одночасно дві взаємопов'язані завдання. З одного боку, створення двох відомств вищої інстанції у вигляді незалежних один від одного Судового і Урядового Сенату означало важливий крок па шляху реального відділення суду від адміністративної влади. На думку М. М. Сперанського, незалежне становище Сенату, що виражалося в наданні йому широких прав щодо перегляду судових рішень та управління судовими місцями в країні, повинно було забезпечити населенню законність, в якій воно настільки сильно потребувало. Цю ж мету переслідував план розміщення сенатських присутності за чотирма округах (в Петербурзі, Москві, Києві і Казані), що повинно було наблизити Судовий Сенат до населення. З іншого боку, на думку ряду дослідників, реформою Сенату М. М. Сперанський готував умови для створення законодавчої Державної Думи. Видатний реформатор був переконаний, що Сенат в Росії, що виник і тривалий час існував як вищий судовий і виконавчий орган, не може бути одночасно законодавчим установою, яким він був, наприклад в Римі, Венеції, Швеції і в тогочасній Франції. Таким законодавчим, вищим політичним установою в Росії, за задумом М. М. Сперанського, повинна була стати Державна Дума.
Державна рада складався з чотирьох департаментів: 1) департаменту законів; 2) військових справ; 3) цивільних і духовних справ; 4) державної економії (в 1831 році був створений п'ятий департамент - департамент Царства Польського). Всі члени Держради становили Загальні збори Ради.
Створення Державної ради маю надзвичайно важливе значення для подальшого розвитку і вдосконалення системи державного управління в Росії. Хоча Держрада не отримав тих функцій, які передбачалися проектом М. М. Сперанського, з його створенням були закладені основи формування в Росії налагодженого законодавчого механізму, підготовки, прийняття та скасування законів, раціоналізації всього законотворчого процесу. Аж до революції 1917 р Держрада був найвищим органом в державі, реальне значення якого часто було більшим, ніж роль московської Боярської думи і петровського Сенату.
Поряд з координацією всієї законотворчої діяльності у веденні Держради знаходилися багато важливих питань внутрішньої і зовнішньої політики держави, в тому числі: щорічні державні кошторису доходів і витрат, фінансові кошториси, звіти і штати міністерств, контроль за виконанням законів. Всі проекти реформ XIX - початку XX ст. (Селянська 1861 р земська, судова, міська реформи другої половини XIX ст.) Проходили твердження в Державній раді. З урахуванням тих функцій, якими був наділений Державну раду, його діяльність часто порівнювали з діяльністю західних парламентів (насправді це було далеко не так), і тому більшість конституційних проектів другої половини XIX - початку XX ст. пов'язували перехід Росії до конституційного правління саме з реформуванням Держради, перетворенням його в виборний представницький орган державної влади.
Для координації діяльності міністерств у 1812 був законодавчо оформлений новий орган управління - Комітет міністрів. Формально і по суті він не був ще урядом в західному сенсі слова (в Росії повноцінний уряд, очолюване самостійним головою, виникло тільки в 1905 р при підготовці виборів до Державної Думи). На відміну від західних урядів, що стоять на чолі виконавчої вертикалі влади, Комітет міністрів був нараду міністрів, які збиралися за ініціативою і під головуванням імператора для обговорення складних міжвідомчих питань.
У другій половині 1812 в надзвичайних умовах воєнного часу була утворена Власна його імператорської величності канцелярія імператора, якої згодом в період правління Миколи I буде належати особлива роль в системі державного управління в Росії. Спочатку нове відомство, очолюване відомим царедворцем А. А. Аракчеєва, займалося виключно військовими справами, але з часом крутий його діяльності істотно розширився, включивши багато питань цивільного управління. У складі канцелярії діяли два особливих установи: Комітет про службу членів громадянського відомства; Комітет про нагороди і піклування заслужених цивільних чиновників. У 1818 р було підготовлено "Освіта Власної його величності канцелярії", що включало 11 розділів, що містять основні положення про призначення і завдання Канцелярії.
Якщо Ви помітили помилку в тексті виділіть слово і натисніть Shift + Enter