Установа земств - одна з яскравих сторінок пореформен-ної історії Росії, коли скасування кріпосного права обнаружи-ла слабкість існуючої системи управління, яка сло-жілась і на основі кріпацтва, формувалася лише з дворянства, була одноносословной. Поява земського управ-ління обумовлено загальними причинами реформ 60-70-х рр. давши-ленням громадського руху, потребою лібералізації і раціоналізації царського управління, яке запустило до критичного стану місцеве господарство, благоустрій, со-стояння медичного обслуговування, народної освіти, про-довольственного постачання, доріг та ін.
У числі предметів ведення названі пристрій і утримуючи-ня шляхів сполучення, забезпечення народного продовольства, благодійність, способи припинення жебрацтва, інші заходи піклування, піклування про лікарнях, богодільнях, будівельник-стве церков, розвитку місцевої торгівлі і промисловості, народну освіту, народне здоров'я, медичної та вете-рінарной допомоги, пристрої в'язниць, виконання потреб військового і цивільного управління, участь в справах поштового, підводного, постойной повинності і ін.
Самодержавство поступилося земствам господарські в основному справи на місцях, розвантажило адміністративно-поліцейський аппа-рат від них, зберігши за собою основні позиції управління.
Земству дано право робити все законні заходи для виконання запропонованих їм функцій, представляти через гу-бернському начальство вищого уряду відомості про місць-них господарських потребах, потребах губернії, повіту, ходу-тайствовать з цих питань. Земські установи отримали статус юридичної особи, право мати нерухоме та інше майно, капітали, укладати договори, приймати обязатель-ства, пред'являти цивільні позови, відповідати в цивільних су-дах за своїми майнових справах; та ін.
У сфері ввірених справ земства діяли самостійно в межах губернії і повіту. Їм заборонено було виходити з визна-діленого царем кола справ, втручатися в справи, дії государ-ських, станових, громадських органів. За перевищення пів-номочій, за неправильні дії земські установи повинні були відповідати за законом. Губернатор, міністр внутрішніх справ мали право зупиняти виконання земських постанов, протидії речащіх державним законам і користі, примушувати земства виконувати обов'язкові для них повинності. Земські установи могли скаржитися в Сенат на неправильні, на їхню думку, розпорядження губернського і центрального начальства.
Земськими установами були: 1) повітові земські збори, 2) губернські земські збори, 3) повітові і губернські управи як їх розпорядчі виконавчі органи.
Принципово відмінною рисою земств була ви-борность складу в особі голосних, які втілили нову ка-Тегор управлінців.
Передбачався демократичний порядок формування земських установ: а) шляхом виборів, б) на основі многосос-ловного принципу, в) з урахуванням майнового стану (ценз), г) при становому Куріального початку.
У статті 14 «Положення» сказано: «Повітове земське зібрання складається з земських гласних, що обираються: а) повітовими землевласниками; б) міськими товариствами; в) сільськими громадами ».
Передбачено три станові курії - многосословность, але не всесословность. Голосні обиралися відповідно на трьох станово-куріальних з'їздах: а) повітових землевласників, б) го-родских виборців, в) виборних від сільських товариств.
Першу курію становили великі власники не менше 200 800 десятин землі по різних повітах, торгових і промислових підприемств або іншого нерухомого майна на сум-му не менше 15 тис. Рублів або приносить річний дохід 6 тис. Рублів, а також уповноважені від кількох землевладель-ців, в тому числі церковних, різних установ, товариств, кому-паній і товариств, що володіли в повіті не менше однієї двадцятої часткою земельної цензу; головував на з'їзді цієї курії повітовий предводитель дворянства.
Були передбачені багатоступінчасті вибори від курії сільських товариств.
Крім обираються Куріального з'їздами голосних призначив-лись до складу земських зборів члени від відомств державним-них майна і питомої тих повітів, де знаходилися казенні і питомий землі, які не відведені в постійне користування кре-стьян.
Характерною рисою виборної системи було обрання земських органів не тільки від трьох станових курій, але і за спеціальними квотами і правилам, встановленим МВС. Кількість гласних кожного повіту розписано державної відомістю за кількістю землевласників, міського і сільського населе-ня, за розмірами земельних володінь, нерухомого майна, наділів землі сільських товариств, числу волостей, вона коливалася в межах 14-100 і більше. Число губернських гласних становило від 29 до 62.
Кількість гласних від кожної виборчої з'їзду не повинна була перевищувати сумарне число голосних від двох інших с'ез-дов.
Терміни, дати виборчих з'їздів призначалися міні-стром внутрішніх справ за особливим для кожної губернії распи-санію.
Чи не могли бути голосними місцеві начальники губерній, ві-це-губернатори, члени губернських правлінь, губернські і уез-дние прокурори, стряпчі, чини місцевої поліції.
Вони, також члени судових місць, чиновники місцевих ка-зенних палат, повітових казначейств, особи духовного звання не могли бути членами управ, що втілило демократичний прин-цип несумісності в земствах виборної і адміністративної посад. Лише керуючі місцевої палатою державним-них майна і питомої конторою могли бути присутніми в гу-бернському земському зібранні.
У 1864 р за підсумками перших виборів дворяни становили 42,4%, селяни - 38% серед гласних повітових зборів. У губернських зборах дворяни становили 74,2% в 1865-1867 рр. а потім понад чотири п'ятих, а купці і селяни - лише по 10%. І головували в земських зборах повіт Цінні та губернські ватажки дворянства. Таким є один з па-радоксов, закладених імператорської владою в суспільне земське управління. На чолі многосословного установи по-ставлено керівна особа односословного дворянського управ-ління.
Голова повітової управи затверджувався губернатором, а голова губернської - міністром внутрішніх справ, що яв-лялось однією з конкретних форм контролю з боку влади. Ці чиновники мали право припиняти будь-які постанов-лення управ. Для вирішення конфліктів між управою і губернатором було створено особливу губернське земське присутність на чолі з тим же губернатором.
Своєрідно, складно вирішувалося питання про джерела коштів на земську діяльність. Влада не надавала їм ні ко-Пейко. Вона передбачила земське самофінансування, уста-новіла додатково до державного податках і повіннос-тям окремі земські збори і натуральні повинності, огра-нічіла їх обсяг щодо державних податків - бо-леї 60%.
Приблизно половину витрат становили обов'язкові: жа-лованье голові, членам управ, канцелярські витрати, со-тримання світових судів, юстиції, присутності в селянських справах, податкові виплати в імперський і місцевий бюджети і ін. Так звані необов'язкові витрати йшли на земські ме-діціну (8%), народна освіта (5%) та іншу діяльність, в тому числі благодійну. Малі, що збираються з працею кошти обмежували земське управління, яке мало постійний фінансовий дефіцит.
Владою проігноровані неодноразові звернення земств за фінансовою підтримкою.
Положення про губернських і повітових земських установах і тимчасові правила для них Олександр II наказав «ввести нині ж в дію» в названих 33 губерніях 2. Створення земських установ очолило за дорученням царя МВС, його місць-ні органи, в систему яких виявилися включені нові орга-ни управління.
Позначилася несумісність многосословного громадського управління з козачим становим самоврядуванням і атаманс-ким правлінням.
Царська влада вводила земства повільно, боязко, за 15 років лише в 33 європейських губерніях, за 50 - в 44 губерніях, кото-які іменувалися іноді «земськими».
Реформа була обмежена проміжними повітовими і губернськими ланками. Не вийшло стрункою вертикалі сі-стеми знизу доверху. Волость не отримала земських учрежде-ний, що відобразило боязнь влади демократизувати саме мно-гочісленное, безправне і найбільш обурене реформами стан - селянство, сподіватися на радикальні преоб-разования. Не було і всеросійського земського установи, створення якого вимагали не тільки радикали, а й ліберали 1. але проти чого принципово виступав Олександр II, виразник ідеї монархічного абсолютизму. Він влас-норучно викреслив пункт про всеросійському земському зібранні при затвердженні розглянутого Держрадою законопроекту. Влада не довіряла земствам, обмежувала б в ході становлення їх і без того обмежений статус, обмежувала рамки полномо-чий, посилювала бюрократичну опіку. Дворянство требова-ло скасувати земське оподаткування, не розпорошувати кошти, зосередити їх в органах державного управління. Губер-о санаторії розширювали свій адміністративний контроль над зем-ствами, урізали їх права, функції, призупиняли дію постанов з мотивів порушення законів, протиріччя урядовим інтересам. У 1865 р МВС закривало С.-Пе-тербургское губернське земство за те, що воно поставило пи-рос про створення загальноросійського координуючого земського установи. МВС припинило спроби багатьох повітових земських зборів поставити на своїх перших сесіях питання про ство-ванні волосних земств. Укази 1866-1869 рр. тиснув діяч-ність щойно створених земських установ, обмежили обсяг оподаткування, гласність, свободу дебатів у земських зібрав-пах, встановили попередню губернську цензуру для друкування земських промов, постанов, інших видань, зап-ретілі земствам різних губерній взаємодіяти один з одним, позбавили земство права безкоштовної пересилки кор-респонденції і ін. Ряд роз'яснень Сенату, МВС поставив земське установа в ще більшу залежність від адмініст-ції, під її контроль.
Влада розчленувала функції місцевого управління між казенними і земськими установами, що ускладнювало управління, порушувало його єдність і цілісність, але зберегло при цьому за собою основні позиції в управлінні.
Багато сучасників пов'язували з земським управлінням пер-спективи всесословного і навіть конституційного управління 2.
Обмеженість земської реформи породжувала ідеї земського лібералізму: передати земству всю повноту влади і управ-ня на місцях, забезпечити росіянам елементарні громадянські свободи, увінчати будівлю земства владним всесословним пред-ставітельним установою, змінити залишилися в непрікос-Новен верхні поверхи державного устрою і управ-ління , продовжити реформи, дати конституцію 3. Представники земського руху вказували на небажання, нездатність Алек-сандра II пристосуватися до вимог нового часу, до природ кої еволюції країни, до зростання свідомості народу, що гальм-зіло цивілізаційний розвиток Росії, посилювало перманент-ний криза, царський адміністративної свавілля, тягнуло за собою опозиційними, революційними виступами. Земці стре-мілісь реалізувати практично ідею громадського управ-ня, надати їй дієвість.
Земська діяльність охопила багато сторін місцевої жит-ні, приносила помітну користь населенню. Була актівізірова-на і розширена організація господарської, торгової, примушує-ленній сфер, що позитивно позначилося і на формуванні земського бюджету.
Значна частина земських капіталів витрачалася на поширення медичного, шкільного справи і організацію громадського піклування.
Не виправдалися мети царської влади шляхом створення земських установ: а) заспокоїти суспільні сили, які вимагали за-міни неефективного бюрократичного управління системою представницького всесословного управління знизу доверху, і зблизити суспільство з владою; б) дискредитувати привабливими-ву ідею самоврядування особливим статусом земств, яким доручено Важкореалізовані, обтяжливі для бюрократії, вельми непопулярні функції, і, крім того, передбачені зв'язок земств з поліцейськими справами і суворий державний контроль.
Влада гальмувала діяльність земств законодавчими та розпорядчими обмеженнями, прагнула знизити інте-рес до них населення. Злякавшись їх помітною ефективності, зростання популярності, Олександр II відкинув пропозиції лібералів-ної бюрократії про розширення прав земських установ, ство-ванні їх системи і у відповідь на запропоновані новації заявив, що «право почину в державних перетвореннях належить в Росії одному лише государю». Через що посилилися ограниче-ний діяльності земств багато їх діячі вийшли зі складу земських зборів і управ в знак протесту. Царський курс на пере-огляд законодавства про земства стимулював серед земців «розумовий бродіння» радикального характеру.