У цих умовах Олександр I наближає до себе молодого, але вже досвідченого реформатора М. М. Сперанського, щоб з його допомогою здійснити прогресивні перетворення, які, на думку царя, повинні були заспокоїти і народ, і дворянство. У 1809 році Сперанським була підготовлена програма ліберальних перетворень всієї системи державних органів. Вона викладена в його роботі "Вступ до укладенню державних законів".
Найбільш прогресивним і тому нездійсненим елементом планованої Сперанським системи державних органів повинні були стати представницькі органи - місцеві думи і Державна дума. Останню пропонувалося створити для обговорення законопроектів і контролю за діяльністю міністрів. Їй надавалося право абсолютного вето на всі внесені проекти законів. Це був помітний крок у бік конституційної монархії, якщо врахувати, що право обирати і бути обраним отримували все власники нерухомого майна.
Як стверджував Сперанський, в його проекті вершину всієї державної організації становила не Державна дума, а Державна рада, який повинен був представляти собою "стан, в якому всі частини законодавчої, судно і виконавчої влади в головних їх відносинах з'єднуються і через нього сягають державної влади ". Держрада постає у "Запровадження" в якості універсального, багатофункціонального, але дорадчого органу. Члени держради повинні були призначатися імператором, який був його головою. Нагадуючи попередні дорадчі органи при царі в головних рисах, держрада внаслідок зміни ролі в системі самодержавства мав багато нового. Інший стала його структура - тепер поряд із загальними зборами створювалися департаменти Ради. Новий пристрій отримала і його канцелярія.
Всупереч логіці записки "Про необхідність установи Держради» і самому змісту цієї реформи проект "Освіти держради" не обговорювалося ні в Сенаті, ні Неодмінно раді, ні в будь-якому іншому органі.
"Корінні закони" держради, викладені Сперанським ще у "Запровадження до укладенню госзаконов", увійшли в "Освіта" з незначними змінами. "Освіта" поповнилося лише однієї новою статтею, яка забороняла міністрам бути головами департаментів держради.
В "Освіті держради" було чимало недоліків і протиріч, які лише частково могли бути усунені при реалізації всього плану перетворень Сперанського, проте не тільки Держдума не була створена, на навіть схвалена імператором реформа Сенату не проводилася, і тому організація Ради, яка повинна була по думки творця, впорядкувати роботу держапарату і встановити режим законності, на практиці привела не до поділу, а навпаки, до змішання функцій вищих державних органів. Разом з тим, як правильно зауважив А. В. Предтеченський, при абсолютній недоторканності прав самодержавної влади зводилося нанівець значення держради як органу, який встановлює порядок в справі законодавства. Держрада, як і попередні йому поради при імператорі, продовжував залишатися універсальним дорадчим органом, в якому також поступово взяли гору не законодавчі, а судові і виконавчі справи.
"Освіта Державної Ради" за структурою є двоєдиний акт, що складається з Маніфесту та власне "Освіти". У першому розкриваються причини, що спричинили створення Держради, закріплюються основні закони, що визначають компетенцію і склад держради, проголошуються його першочергові завдання. "Освіта" складається з двох відділень, які за змістом і за формою істотно відрізняються одне від іншого. Текст першого відділення, названого "Корінні закони держради", розділяється цифрами на 16 частин. Друге відділення складається з 144 параграфів, об'єднаних в 8 розділів.
Деякі розділи, крім параграфів, мають і інші структурні підрозділи.
За цим документом держрада поділявся на 4 департаменту: законів, справ військових, справ громадянських і духовних, державної економії. У департамент законів входить усе те, що по суті є предметом закону. Законодавча комісія повинна буде вносити на розгляд цього департаменту все законопроекти.
У департамент військових справ входили предмети ведення військового і морського міністерств.
У департамент громадянських і духовних справ "Освіта" включало справи юстиції, духовного управління і поліції.
А до департаменту держ економії ставилися предмети загальної промисловості, наук, торгівлі, фінансів, казначейства і рахунків.
Очолював держрада його голова. Він підписував всі документи, відкривав і закривав зборів, призначав на розгляд держради справи. При роботі держради мав охороняти порядок і єдність предмета розгляду.
У департаментах так само були голови. Вони очолювали департаменти, відкривали і закривали засідання департаментів, призначали на розгляд справи і т.п. (Те ж саме, що і у голів держради).
Державний секретар керував канцелярією. Він відповідає перебувала точність відомостей, пропонованих раді і належна ясність їх викладу, а також виготовлення всіх виконавчих паперів за часописами Ради, як в загальному його зборах, так і по департаментам.
При кожному департаменті ради знаходився один статс-секретар і кілька помічників. Їх обов'язок полягав у зборах додаткових відомостей, потрібних для слухання справ.
До компетенції держради ставилися:
- зміна або скасування чинних законів
Всі справи, які підлягають розгляду держрадою, спочатку надходили в департаменти. Їх могли направляти туди від міністрів. У них, шляхом голосування, відбиралися справи, які було необхідно розглянути держраді. Потім справи передавалися безпосередньо на розгляд держради.