Губернські і повітові земські органи, створені в результаті реформи.
1. Земські виборчі з'їзди.
2. Земські зборів.
3. Земські управи.
I.Состояніе місцевого самоврядування в Росії до реформи.
Місцеве управління в дореформений період будувалося в повній відповідності з системою кріпосницького господарювання. Центральною фігурою в ньому залишався поміщик, що зосередив у своїх руках економічну, адміністративно-судову і політичну владу над своїми селянами.
На губернському рівні головною особою в системі місцевого управління був губернатор. Наказом 1837 губернатори наділялися широким колом повноважень: поліцейськими, наглядовими, адміністративно-господарськими та ін. Закон відводив губернатору місце безпосереднього начальника ввіреній йому губернії.
Наступне за призначенням місце після губернатора займав губернський предводитель дворянства, який виконував різноманітні поліцейські, слідчі, піклувальні і інші функції. Повітовий предводитель дворянства очолював апарат повітових чиновників.
Коло питань, вирішення яких передбачалося покласти на земські органи, окреслювалося виключно межами місцевого інтересу і місцевого господарства. У запропонованому комісією проекті зазначалося: «земські установи, маючи характер місцевий і громадський, не можуть входити в ряд урядових - губернських або повітових інстанцій, або мати в своєму підпорядкуванні будь-які з урядових місць». З самого початку земські установи проектувалися як місцеві і громадські, які не мали своїх виконавчих органів та проводили свої рішення через поліцейський і бюрократичний апарат держави.
Держава повинна була здійснювати жорсткий контроль за діяльністю земств. Цей контроль носив або форму загального нагляду урядової влади за законністю, які приймалися земськими органами рішень і постанов, або форму прямого спеціального спостереження і затвердження конкретних дій земських установ. Губернатор у семиденний строк міг накласти вето на будь-яке розпорядження земського органу, для міністерства внутрішніх справ цей строк був значно збільшений. Самі розпорядження земських установ найчастіше могли бути реалізовані за допомогою податково-фіскальних органів держави через поліцію, влада якої була значно укріплена в ході її реорганізації.
У 1859 році поліцейська влада в повіті вручалася повітовому земському присутності, що складається з справника, дворянського і двох сільських засідателів. Управління всієї міської та повітової поліцією зосереджувалась у справника в повітовому управлінні. Уряд поспішало сконцентрувати адміністративно-поліцейську владу в бюрократичному апараті на місцях, щоб залишити проектованим земським установам тільки вузьке коло місцевих господарських питань.
II. Губернські і повітові земські органи, створені в результаті реформи.
Всі місця, що відали до 1864 року справами про земські повинності, громадського піклування, народне продовольство (квартирні комітети, дорожні комісії, комісії народного продовольства, лікарняні поради), скасовувалися. З підпорядкування дворянського самоврядування вилучалися всі справи, які стосуються місцевого господарства губерній і повітів.
У систему земських установ входили:
· Земські виборчі з'їзди, завдання яких обмежувалася обранням один раз в три роки земських гласних (тобто виборних членів міських зборів);
1. Земські виборчі з'їзди були першим елементом системи земських установ. Система земського представництва грунтувалася на принципі всестановості. Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих з'їздах - від трьох виборчих курій. Курії були наступні:
· Курія повітових землевласників - складалася в основному з дворян-поміщиків. Право голосу на з'їзді повітових землевласників отримували власники земельної цензу, цензу нерухомості або певного річного обороту капіталу. Земельний ценз встановлювався окремо для кожної губернії в залежності від стану поміщицького землеволодіння. Наприклад, у Володимирській губернії він становив 250 десятин, у Вологодській - 250-800 десятин, в Московській - 200 десятин. Ценз нерухомості і річний оборот капіталу встановлювалися розміром в 15 і 6 тисяч відповідно. Повітові землевласники з меншим цензом брали участь у виборах через уповноважених;
· Міська курія - в ній брали участь особи з купецькими свідоцтвами, власники торговельно-промислових закладів з оборотом не менше 6 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на рік і певним обсягом нерухомості;
· Сільська курія - в ній не був встановлений майновий ценз, але була введена система триступеневий виборів: селяни, які зібралися на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на збори, яке обирало земських гласних (у повітове земське зібрання).
Єдиний з трьох з'їздів - селянський -Ніс чисто становий характер, що позбавляло можливості участі в ньому осіб, що не входять до складу сільської громади, насамперед сільської інтелігенції.
На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах могли вибирати гласних тільки від «своїх», в той час як сільським вибірників дозволялося вибирати від себе як голосних і землевласників, які не брали участі в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи молодше 25 років; особи, які перебувають під кримінальним слідством або судом; зганьблені по суду або громадському вироку; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.
2. Земські збори - другий елемент системи земських установ. Земські збори формувалися на виборчих з'їздах. Земське зібрання обиралося один раз в три роки, збиралося регулярно раз в гол, але якщо виникали надзвичайні обставини, то частіше. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські збори знаходилися в певній залежності від губернських і самостійно вирішували наступні питання:
- розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи;
- складання попередніх припущень для губернських кошторисів про розміри і способи виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, подання зазначених припущень в губернське земське зібрання;
- надання губернським земським установам місцевих відомостей і висновків з предметів господарства;
- дозвіл на відкриття торгів і базарів;
- віднесення сільських і польових доріг в розряд повітових, а також повітових доріг у розряд другорядних, зміна напрямку повітових земських доріг;
- місцеві розпорядження і нагляд за вказівками губернської управи в межах повіту по влаштуванню губернських шляхів сполучення, по виконанню потреб повідомлення і взаємному страхуванню; уявлення губернському земському зібранню звіту про відповідні дії.
До виключної компетенції губернських земських установ відносилося: 1) поділ на повітові і губернські: земських будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі; 2) справи про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну термінів існуючих; 3) справи про відкриття нових пристаней на судноплавних річках і про перенесення вже існуючих; 4) подання через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд в розряд державних; 5) справи за взаємною земському страхування майна від вогню; 6) розкладка між повітами сум державних зборів, покладена на земські установи за законом або особливому найвищою владою затвердженим розпорядженням уряду; 7) розгляд і вирішення труднощів, що можуть зустрітися в затвердження кошторисів і розкладок повітових зборів; 8) розгляд скарг на дії земських управ.
Положення 1864 не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. У статті 2 Положення містився перелік занять для земств, в принципі можливих, але не завжди обов'язкових. До них належали:
- завідування майном, капіталами і грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами;
- піклування «про розвиток народного продовольства», місцевої торгівлі і промисловості;
- управління взаємним земським страхуванням майна;
- участь в піклуванні про народну освіту і народне здоров'я (в господарських цілях);
- розкладка державних грошових зборів, розподіл яких покладено на земство;
- стягування і витрачання місцевих зборів.
3. Земські управи були виконавчими органами земських установ. Їх особовий склад обирався на першому засіданні земського зібрання нового скликання. Чиновники місцевих казенних палат, повітових казначейств, особи духовного звання були позбавлені цього права.
Губернська управа складалася з 6 членів і голови, вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувалася міністром внутрішніх справ.
Повітова управа складалася з голови і двох членів, кандидатура голови затверджувалася губернатором.
В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того їх обов'язки включали:
- складання губернських кошторисів, розкладок і звітів;
- підготовка потрібних зборам відомостей і висновків;
- нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум;
- надання в суді інтересів земства по майнових справах;
- розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкриття земських зборів.
В обов'язки губернських управ входило ще й розгляд скарг на повітові управи, а також утворення канцелярій при них.
Важливим принципом діяльності управ була гласність. Положення 1864 року передбачала, що всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій друкуються для загального відома в «Губернских ведомостях». До 1866 ц.р. матеріали зборів і управ друкувалися без попередньої цензури, за винятком постанов, які потребували затвердження губернатора.
У 1867 році був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, навіть із загальних справ управління. Всі друковані видання були підпорядковані цензурі губернатора. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися з дозволу губернатора і в кількості, що не перевищує число голосних. Таким чином місцеве населення повністю втратило можливість контролювати діяльність земських установ. Складалися ситуації, коли новообрані в зборах голосні не могли ознайомитися з тим, як працювали їхні попередники.
Логічним завершенням земської реформи повинен був стати загальноросійський орган народного представництва. Але цього не сталося. Земська реформа не сформувала стрункою і централізованої системи. Не було органу, який очолює і координує роботу всіх земств. Коли в 1865 році Санкт-Петербурзьке губернське земське зібрання поставило питання про утворення такого органу, воно було просто закрито урядом.
Реформа не створила також і нижчої ланки. яке могло б замкнути систему земських установ - волосного земства. Спроби багатьох земських зборів на своїх перших сесіях поставити це питання були припинені урядом в самому зародку. Чи не зважившись зробити земства виключно дворянськими установами, уряд законодавчим шляхом все ж впровадило в керівництво земств представників цього стану: головами земських зборів стали ватажки губернського і повітового дворянства. Відсутність достатніх матеріальних засобів (вони формувалися за рахунок оподаткування спеціальним податком місцевого населення; в 1866 р було заборонено оподатковувати торгові і промислові підприємства) і власного виконавчого апарату посилювало залежність земств від урядових органів.
Все ж земствам вдалося внести значний вклад в розвиток місцевого господарства, промисловості, засобів зв'язку, охорони здоров'я і народної освіти.