ОСНОВНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СИСТЕМИ ОСВІТИ
У понятті «правове регулювання», нагадаємо, відбивається цілеспрямована, організована, яка здійснюється уповноваженими на те державними і недержавними органами, посадовими особами діяльність з упорядкування суспільних відносин за допомогою правових засобів, способів і механізмів. Нагадаємо також і те, що дане поняття слід відрізняти від близьких за змістом понять «правовий вплив» і «правове забезпечення». Якщо перше означає всю сукупність впливів (психологічне, ідеологічне, моральне, нормативне, управлінське, організаційне та ін.) Права на свідомість і волю учасників суспільних відносин, то друге ( «правове забезпечення») - створення і підтримання в необхідних межах організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядочивающего впливу всього арсеналу юридичних засобів (правових норм, нормативно-правових актів, правовідносин, юридичних фактів і т.д.). Іншими словами, правове регулювання є один з найважливіших елементів правового впливу і правового забезпечення різних систем управління, до яких і відноситься, зокрема, система освіти.
Крім того, поняття правового регулювання відображає, перш за все, і головним чином, державно-владний характер регулювання суспільних відносин за допомогою видання уповноваженими державними і недержавними органами і посадовими особами юридичних нормативних або індивідуальних велінь. Ця обставина обумовлена тим, що в контекстепозітівного праворозуміння, а саме таке праворозуміння є в даний час основним при розкритті практичних аспектів сутності та дії права в реальному житті, ці веління виступаютправовимі незалежно від того, чи йде мова про нормативні акти (закони, підзаконні акти) , або про акти, що мають індивідуальний характер (прийнятих на основі нормативних актів правозастосовних актів - судових рішень, рішень органів попереднього слідства або органів дізнання, р шений посадових осіб). Тим самим правове регулювання є особливого роду комплексна юридична діяльність з вироблення і реалізації саме таких правових актів - нормативних і індивідуальних. В ієрархії правових актів провідне місце займають, безумовно, нормативно-правові акти. Тому при вживанні поняття «правове регулювання» в першу чергу зазвичай мають на увазі саме вироблення нормативних правових актів. В подальшому викладі саме так і буде трактуватися термін і поняття «правове регулювання».
Правове регулювання (в подальшому для стислості використовується поширена в правовій літературі абревіатура «ПР». - Д.Я.) як специфічна сложноорганизованная юридична діяльність має низку характеристик, до основних з яких відносяться: а) предмет ПР, б) метод ПР, в) види ПР, г) засоби (способи) ПР, д) типи ПР, е) стадії процесу ПР, ж) механізм правового регулювання (МПР).
Розгляд всіх цих характеристик в даному випадку не входить в коло наших завдань, оскільки вони, так чи інакше, будуть розкриватися у міру подальшого викладу. Однак звернення до найбільш важливим з них, а саме - предмету і методу, а також механізму правового регулювання (МПР), буде необхідно в цьому розділі.
Разом з тим, з одного боку, специфіка освіти в цілому і суспільних відносин в сфері освіти, зокрема, така, що ці відносини не є однозначно однорідними за своїм змістом і характером, що обумовлює їх і можливість, і необхідність врегулювання нормами різних правових галузей . Наприклад, бажання батьків підвищити рівень знань своїх дітей перед вступом до вищого навчального закладу, обумовлює їх прагнення привернути до цього або можливості підготовчих курсів того чи іншого вузу, або «найняти» репетитора. В обох випадках батькам доведеться вступати як в педагогічні, так і в фінансові та трудові відносини з тим і іншим суб'єктом надання відповідних освітніх послуг, хоча характер, перш за все, саме фінансових і, тим самим, фінансово-правових, відносин буде, очевидно, різний .
З іншого боку, такі неоднорідні відносини можуть входити в різноманітних поєднаннях в різні підсистеми освітньої системи. Це призводить до того, що одна і та ж освітня підсистема одночасно може регулюватися нормами різних галузей права. Дана обставина, як уже зазначалося в розділі 2 посібника, є серйозним аргументом на користь виділення освітнього права як саме комплексної галузі права.
Сказане дає підставу для виділення основних видів освітніх відносин як предмета правового регулювання. До них в освітньо-правовій літературі (В. Шкатулла, М.Ф. Федорова) відносять:
- педагогічні відносини, тобто освітні відносини у власному розумінні слова; до них відносяться відносини з навчання і виховання, що складаються між: а) освітньою установою в особі педагога (вчителя) і навчаються, б) відносини між особою, які займаються індивідуальною підприємницькою діяльністю і які навчаються і в) відносини між освітнім закладом та педагогічним працівником з приводу навчання і виховання;
- трудові відносини, що складаються між: а) освітньою установою, виступаючим роботодавцем по відношенню до педагогічному працівнику і самим цим працівником, б) органом управління освітою і його працівниками;
- цивільно-правові відносини, в тому числі і, перш за все, майнові відносини, що складаються: між: а) працівниками освітніх установ, б) працівниками і самим освітнім закладом, в) освітніми установами та іншими організаціями (органами управління освіти різного рівня, громадськими організаціями і формуваннями), г) освітніми установами та громадянами;
- фінансові відносини, які складаються між: а) освітньою установою і засновником, б) освітньою установою і бюджетом відповідного рівня; в) освітньою установою і працівником;
- земельні відносини, що складаються між освітнім закладом як землекористувачем і власником земельної ділянки;
- сімейні відносини, що складаються в сім'ї в зв'язку і з приводу освіти членів сім'ї та ін.
В літературі по освітнього права наполегливо проводиться думка, що центром всієї цієї системи освітніх від носіння виступають педагогічні відносини, оскільки саме вони покликані сприяти педагогічному прогресу як сукупності послідовних і взаємопов'язаних дій педагогів і учнів, спрямованих на створення і міцне засвоєння системи знань, навичок і умінь , як формування здатності застосовувати їх на практиці (В. Шкатулла). Висловлюється переконання, що є всі підстави говорити не просто про освітні відносинах і, тим самим, про освітній праві, а й про педагогічний праві, предметом регулювання якого виступають саме і тільки педагогічні відносини. Все ж інші відносини (управлінські, трудові, фінансові та ін.) Лише вторинну, допоміжну роль, оскільки їх головна мета - обслуговування і / або забезпечення педагогічних відносин.
У зв'язку з цим представляється необхідним звернути увагу на кілька обставин.
По-перше, у другому розділі нами вже була висловлена думка щодо об'єктивності існування двох типів відносин, що підлягає врегулюванню можливостями права: преціпіонних (пов'язаних безпосередньо з організацією та управлінням освітньої діяльності (освітнього, тобто педагогічного, процесу) і коміторних (пов'язаних з необхідністю матеріального, кадрового, фінансового та іншого роду забезпеченням діяльності по досягненню освітніх цілей і завдань). Тим самим, можна (і навіть необхідно), але з певною мірою важливо ма наукової коректності. говорити про первинних і вторинних відносинах, що складаються в сфері освіти. В цьому плані ми поділяємо основне положення позиції В.І. Шкатулла з даного питання.
По-друге, застереження про коректність в даному випадку не зайва в тому сенсі, що однозначно стверджувати про безумовну (абсолютної) первинності педагогічних відносин і тим самим, можливості і необхідності виділення педагогічного права, все ж було б, щонайменше, передчасно. Справа в тому, що, анітрохи не принижуючи роль і значимість власне педагогічних відносин як дійсно смислового ядра освіти (навчання, виховання, розвиток індивідуума з метою його соціалізації), не можна не розуміти, ці відносини самі по собі раптом не виникають і не реалізуються. Адже педагогічні відносини виникають, змінюються і припиняються в процесі педагогічної діяльності, яка, по-перше, завжди має момент свого початку (педагог отримує офіційний, тобто юридично оформлений, доступ до освітньої діяльності); по-друге, протікає в певних часових і просторових, встановлюваних вже не власне педагогічними відносинами, але нормами і нормативами, що встановлюються іншими галузями права (цивільним, трудовим та ін.); по-третє, підлягає оцінці за певними критеріями (якості змісту і методики, трудомісткості, інтенсивності та ін.), також встановлюються спеціальними нормами і нормативами. Крім того, педагогічні працівники, скажімо, отримують певну заробітну плату (про розмір останньої, належної відображати їх багато в чому унікальний і важливий суспільно-корисна праця, в даному випадку ми поки не говоримо), розмір якої встановлюється поза рамками власне освітнього (педагогічного) права .
Виходячи зі сказаного, штучно розривати педагогічні відносини і інші - непедагогічний - відносини і важко, і недоцільно. Педагогічні відносини лише щодо можуть розглядатися як первинні, тому приміщення педагогічних відносин в центр усього комплексу відносин, що складаються в сфері освіти, можливо лише з урахуванням сказаного вище. У той же час, і освітня практика підтверджує це, тут можливі ситуації двоякого роду.
З одного боку, педагогічну працю (в тому числі, природно, і праця професорсько-викладацького складу вищих навчальних закладів), в даний час оцінюється в плані оплати цієї праці значно нижче, ніж він того заслуговує. У той же час робота осіб, які здійснюють організаційно-управлінські та інші непедагогічний функції (керівники різного рангу - ректори (директори), заступники (проректори), начальники управлінь, відділів, служб освітніх установ, часом технічні працівники і т.д.) оцінюється значно вище.
Крім власне відносин, що складаються в системі освіти, і які виступають в якості предмета правового регулювання, є чимало інших компонент цієї системи, також вимагають регулювання правом. В даному випадку ми обмежимося тільки їх перерахуванням, оскільки в наступних розділах все вони розглядаються детально.
До таких компонентів системи освіти відносяться:
- правовий статус учасників (суб'єктів) освітніх відносин, що включає в себе їх юридичні права і обов'язки, законні інтереси та систему юридичних гарантій прав і законних інтересів;
- правотворча діяльність уповноважених органів і осіб, що володіють освітньо-правової компетентністю різного рівня (федеральні органи, органи державної влади суб'єктів РФ, органи місцевого самоврядування, освітні установи);
- вироблення, прийняття учасниками освітніх відносин індивідуальних правових (правозастосовних) рішень (актів) в зв'язку і з приводу реалізації своїх освітніх прав, свобод і законних інтересів;
- визначення виду, заходи, обсягу (розміру) і порядку покладання юридичної відповідальності на суб'єктів освітніх правовідносин, винних у скоєнні освітніх деліктів (правопорушень).
Метод ПР.Метод ПР - це сукупність і різні поєднання своєрідних прийомів юридичного впливу на суспільні відносини певного роду, які характеризують особливості використання стосовно до цих відносин специфічного набору правових засобів. Іншими словами, якщо предмет ПР відповідає на питання, що підлягає правовому регулюванню, то метод ПР вказує на те, як, т.е.как правовими способами, за допомогою яких правових засобів і прийомів має здійснюватися це регулювання.
В юридичній літературі прийнято виділяти два основні методи ПР: імперативний (владно-спонукальний, командний, централізований метод, або метод субординації) ідіспозітівний метод (децентралізований метод, тобто метод, заснований на автономії волі і юридичної рівноправності сторін регульованих правом відносин). Однак, в чистому вигляді обидва ці методу в практиці правового регулювання практично не зустрічаються. У різних галузях права можна зустріти самі різні поєднання цих методів, що характеризуються рівним «питомою вагою» того чи іншого методу. Скажімо, в адміністративному праві чітко превалює імперативний метод, але в той же час є місце і для диспозитивного методу, коли «командний» метод поступається місцем автономії волі того чи іншого учасника адміністративно-правових відносин (наприклад, відповідно до п.3 ст. 1.5. кодексу про адміністративні правопорушень РФ особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не зобов'язана доводити свою невинність, подібне положення міститься і в ч.2 ст. 14 Кримінально-процесуального кодексу РФ, в якому також переважає імпер атівность метод: «Підозрюваний чи обвинувачений не зобов'язаний доводити свою невинність»).
Що ж стосується особливостей методу правового регулювання системи освіти, то, як можна бачити, в силу множинності відносин, регульованих різними галузями права, тут можливі самі різні варіанти поєднань імперативного і диспозитивного почав (методів), що обумовлюють своєрідність встановлюваного правового режиму в тих чи інших відносинах , характер юридичних наслідків прийнятих учасниками освітніх відносин рішень і т.д. Проте, однією з найважливіших особливостей методу ПР в сфері освіти є те, що при будь-якому варіанті поєднання імперативного і диспозитивного почав характер кожного з них, особливо коли мова йде про регулювання саме і перш за все педагогічних відносин, неминуче передбачає врахування психолого-педагогічних і моральних особливостей взаємовідносин суб'єктів освітнього процесу.