Концепція нормативного акту як універсальне правило
«Концепція нормативного акту» - це порівняно нове поняття в юридичній науці. Зазвичай його вживають стосовно законопроекту. Це цілком зрозуміло: парламентаризм в Росії розвивається. Якщо раніше, в перші роки створення російського парламенту, що працює на постійній основі (мова йде про Верховну Раду РРФСР), чи не правилом було прийняття законів «з голосу», то трохи пізніше воно змінилося законодавчим експромтом. Сьогодні ж законопроекти в принципі обмірковують і готуються заздалегідь. «Концепція закону» - це поняття, яке відображає якісний ріст парламентаризму в Росії.
Однак поки справа не дійшла до того, щоб готувати концепції не тільки законів, але і підзаконних актів. Деякі вчені пояснюють це тим, що підзаконні акти присвячуються менш значущих питань і часто видаються, що називається, на злобу дня. Це можна сказати далеко не про всі підзаконних нормативних актах. Одним словом, розробка концепції має стати універсальним правилом правотворчої техніки.
Якщо коротко, концепція законопроекту - це його задум, основна ідея. І її треба чітко уявляти і сформулювати перед тим, як приступити до розробки тексту нормативного акта.
Поняття та ознаки концепції нормативного акта
Незважаючи на те що складання концепції законопроекту відноситься до нових правил правотворчої техніки, можна вказати на деякі ознаки даної концепції:
це один з важливих способів правотворчої техніки. В. М. Баранов, який присвятив спеціальне наукове дослідження концепції законопроекту, називає її прийомом. Здається, що в його позиції має місце недооцінка фундаментальності складання концепції в справі правотворчості. Прийом - це відносно проста дія, яке може повторюватися. Спосіб же - складна діяльність, що включає сукупність прийомів, причому їх характер часом индивидуализирован. Відомо, що складання концепції нормативного акта - справа дуже трудомістка, а іноді і болісно довгий;
Таким чином, в даний час цей етап правотворчої процедури на ділі не є обов'язковим.
Крім того, далеко не завжди концепція законопроекту стає законом: може виявитися, що в законодавстві вже є все необхідне для досягнення поставлених цілей, а може бути і так, що ідея законопроекту виявить свою вразливість;
- це документ, що містить певну інформацію:
- її суть полягає у виробленні підходу щодо вирішення питання, що потребує правовому регулюванні. Цей підхід і є стрижень законопроекту, на якому базуються всі нормативні приписи, в нього включені.
- вона повинна базуватися на наукових досягненнях, що спираються на практику. Ось чому до складу робочої групи зі складання концепції законопроекту включаються і вчені-теоретики, і практики. Природно, до правотворчій роботі повинні залучатися і юристи. Їх роль не повинна зводитися тільки до оформлення того, що розроблять фахівці в тій чи іншій області життя;
- її розробниками можуть бути будь-які суб'єкти права. Але як випливає з викладеного вище, наділі це далеко не так. Складання концепції - захід інтелектуально ємне, і це під силу далеко не кожному. Зазвичай складання концепції доручають колективу людей, кожен з яких - висококласний фахівець в питанні, що становить предмет законопроекту.
Елементи (структура) концепції
Щодо того, які елементи концепції, єдності думок немає. Так, В. М. Баранов пропонує після назви самого документа (концепції) відразу точно позначити відносини, які регулюватиме законопроект, або предмет регулювання законопроекту (наприклад, інформаційна безпека, охорона здоров'я). Відразу треба пояснити, про що буде йти мова, для того щоб в подальшому не було двозначності (визначити, що таке інформаційна безпека, що розуміється під охороною здоров'я і т.п.).
Далі формулюються цілі законопроекту. Вони можуть бути різнорівневі: головні, або кінцеві, і проміжні. Важливо, щоб вони були взаємопов'язані. Припустимо, головна мета охорони здоров'я - збільшення тривалості життя населення. Але є й інша мета - забезпечення якості життя людей з точки зору їх фізичного стану.
Наступний елемент концепції - доведення необхідності підготовки та прийняття конкретного закону. Тут потрібно вибудувати цілу мережу різних аргументів і обгрунтувати, що тільки прийняття даного закону може сприяти досягненню мети. Доводи можуть стосуватися різних сфер життя.
У нашому прикладі найбільш дієвими будуть демографічні аргументи.
Дуже важливо передбачуваний законопроект співвіднести з іншими нормативними актами (в тому числі з нормами міжнародного права) і відповісти на питання, чи вписується він в систему законодавства. Щоб не було дисбалансу в системі законодавства, можливо, буде потрібно прийняття підзаконних актів або конкретизація законів.
Найголовніший елемент концепції - структура закону. Можливо, вона буде занадто загальною, і в ній будуть відображатися тільки розділи з коротким викладом їх змісту. Але навіть це може прояснити суть справи і дозволить прийняти принципове рішення щодо того, чи потрібен цей законопроект.
Механізм забезпечення реалізації законопроекту - це те, про що часом забувають, коли складають концепцію. Головне тут - визначити процедури реалізації наданих законом прав. Якщо цього немає, закон не буде ефективним.
Дуже важливо продумати наслідки (як позитивні, так і негативні), які, ймовірно, можуть виникнути в зв'язку з прийняттям закону. Адже вони можуть торкнутися мільйони людей.
І, нарешті, в концепції повинен бути відображений питання про вартість, реальну ціну майбутнього закону. Для опрацювання фінансового розділу концепції краще запрошувати фахівців в області бухгалтерського обліку, причому незалежних.
Тут видаються важливими наступні моменти.
Концепція нормативного акту підвищує рівень і ефективність правотворчої діяльності, робить її впорядкованою.
Вона дозволяє вписати новий нормативний акт в систему законодавства та не порушувати баланс в правовій системі.
Концепція допомагає втілити на практиці досягнення юридичної науки і надати їм прикладний характер.
Вона може служити основою для подальшого тлумачення закону.
Цілком правомірно її можна використовувати і в правозастосовчій процесі, особливо в разі виявлення неясностей або прогалин в законі.