Н. В. Половникова. здобувач кафедри підприємницького права УрГЮА
Власними доходами є доходи, закріплені на постійній основі повністю або частково за відповідним бюджетом (ст. 47 БК РФ). До них, зокрема, відносять податкові та неподаткові доходи, безоплатні перерахування. Фінансова допомога не враховується для бюджету, який отримує її як власний дохід, але підлягає обліку як дохідне джерело. Як правило, власні доходи становлять меншу частину доходів місцевого бюджету, тому важливо встановити їх конкретний перелік і величину для мінімального забезпечення потреб населення муніципального освіти. Тому реалізація конституційних гарантій самостійності муніципалітетів залежить від закріплення в законодавстві стабільних власних джерел доходів, оскільки тільки в відношенні їх органи місцевого самоврядування мають реальними повноваженнями щодо встановлення і стягнення. Це дозволить скоротити кількість дотаційних муніципалітетів за рахунок підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у розвитку власного податкового потенціалу і звузить сферу перерозподільних процесів в міжбюджетних відносинах.
В результаті ситуації, що склалася місцеві бюджети недоотримують величезні суми на розвиток інфраструктури. Тому «в місцевому оподаткуванні упор повинен бути зроблений на майнові та прибуткові податки» 9. Однак ч. 1 cт 15 НК РФ фактично «ліквідує систему місцевих податків і зборів: хоча земельний податок декларується як місцевий, на практиці йде його розщеплення по 3 рівням бюджетної системи, а муніципалітетам залишається не більше 50% надходжень, отже, фактично податок є регулюючим, а не власним »10. Але навіть якщо вважати земельний податок місцевим, то він, як і податок на майно фізичних осіб, усувається з введенням на терри торії суб'єкта РФ регіонального податку на нерухомість. У подібному випадку доцільно передати податок на нерухомість муніципалітетам - це допомогло б збільшити податковий потенціал міст і підвищити ефективність справляння даного податку, одночасно скоротивши практику перерозподілу податкових надходжень між бюджетами суб'єкта РФ і місцевим бюджетом. «Податок на нерухомість міг би стати ефективним механізмом стимулювання будівництва, інвестицій в нерухомість і підняти ефективність збирання місцевих податків в цілому через контроль операцій з нерухомістю органами місцевого самоврядування» 11. Підтвердженням цього є експеримент, проведений в м Твері: доходи від нерухомості повністю надходили в бюджет муніципалітету, в результаті дохідна частина бюджету міста значно зросла 12. Здається, що цей податок буде віднесений до числа місцевих, оскільки в одному з інтерв'ю Президент РФ В. В. Путін 13 заявив, що потрібно «перерозподіл податкових надходжень на користь місцевих бюджетів ... джерелами поповнення бюджетів стануть податок на нерухомість, податок на майно, податок на землю і податок з продажів». Крім того, податковими доходами місцевих бюджетів є державне мито та обов'язкові платежі за користування надрами та природними ресурсами.
Іншими власними доходами є неподаткові доходи. До них, відповідно до Закону «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» 14 (далі - Закон про фінансові основи), відносяться: відсотки по залишках на рахунках банків при передачі майна в заставу, довірче управління; доходи від приватизації та реалізації муніципального майна, здачі його в оренду; доходи від проведення муніципальних лотерей; штрафи, безоплатні перерахування за взаємними розрахунками; випуск муніципальних позик. На жаль, і тут законодавець обмежив можливість проведення муніципалітетами незалежної фінансової політики, встановивши граничний обсяг позикових коштів у розмірі 15% від доходів місцевого бюджету на поточний рік без урахування фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів (дане правило міститься в Законі «Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів ») 15.
Новий Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Закон про загальні принципи) в ст. 55 до числа неподаткових доходів відносить кошти самооподаткування громадян, частина прибутку муніципальних підприємств, добровільні пожертвування, допускається і надходження інших неподаткових доходів за нормативами, встановленими законами і актами органів місцевого самоврядування.
Наступним джерелом поповнення місцевих бюджетів є регулюючі доходи - доходи, що надходять до бюджету у вигляді процентних відрахувань за нормативами, затвердженими в установленому порядку, на наступний фінансовий рік або на довгостроковій основі. Це різновид бюджетних доходів (в основному - федеральних і регіональних податків), за допомогою якої забезпечується збалансованість доходів і витрат регіонального та місцевого рівнів.
Такі доходи фактично є нецільової фінансовою допомогою муніципалітетам. До них відносяться:
- частина податку на майно в межах не менше 50% в середньому по суб'єкту РФ;
- частина податку на прибуток організацій. Закон про фінансові основи встановлює розмір цього податку, виходячи з частки коштів, переданих муніципалітетам суб'єкту РФ в базовому році. При цьому одержувані муніципальним освітою кошти повинні знаходитися в межах середнього рівня по регіону. В результаті розмір даного податку в бюджеті муніципалітету невеликий і практично не залежить від ефективності функціонування економіки муніципального освіти, що веде до втрати стимулу розвитку муніципальної інфраструктури 16;
- частина акцизів на спирт, вино-горілчані вироби в межах не менше 5%;
- частина акцизів на деякі підакцизні товари в межах не менше 10% в середньому по суб'єкту РФ.
Недоліком подібної системи розщеплення податків є те, що регулюють джерела доходів спочатку зараховуються в вищестоящі бюджети, а потім в певних пропорціях розподіляються між підпорядкованим. При цьому нерідко спостерігається наявність елементів суб'єктивності при формуванні регулюючих доходів бюджетів муніципальних утворень, що виражається в необ'єктивному встановленні величини нормативів відрахувань і виборі їх складу.
Ще однією проблемою є те, що БК РФ не встановлює заборони для органів державної влади на перегляд нормативів відрахувань. У цих умовах органи місцевого самоврядування позбавлені можливості планувати свою політику щодо вирішення питань місцевого значення навіть в короткостроковій перспективі. Тому потрібно більш детально регламентувати встановлений ст. 48 БК РФ принцип визначення нормативів відрахувань по регулюючим податках. Адже на практиці нерідко виникають ситуації, коли збільшення нормативів за одними податків (як правило, акцизам) компенсується їх зниженням по іншим (податок на доходи з фізичних осіб, ПДВ, податок на прибуток), що призводить до скорочення регулюючих доходів до місцевих бюджетів 18.
Проблема самостійності муніципальних бюджетів загострюється ще й тим, що ст. 39 БК РФ передбачає в доходах місцевого бюджету наявність частково централізованих доходів, що зараховуються до бюджетів інших рівнів бюджетної системи РФ для цільового фінансування централізованих заходів і безоплатні перерахування. Причому на дані дії не потрібна згода муніципалітетів, і в цьому полягає грубе порушення ст. 132 Конституції РФ. Подібне протиріччя усувається, якщо централізація доходів місцевих бюджетів відбувається за їх згодою і підкріплено договором (в сформованій політичній ситуації висновок подібних угод навряд чи можливо). Звісно ж вірним думку О. А. Салова про те, що нормативи централізації названих засобів стосовно місцевих бюджетів не повинні встановлюватися на рівні суб'єкта РФ. Суб'єкт РФ може їх лише стверджувати як результат двостороннього узгодження з муніципальним освітою 19.
Крім названих джерел доходів слід звернути увагу на таке джерело поповнення місцевого бюджету, як фінансова допомога, мета надання якої позначена в ст. 135 БК РФ - вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджету нижчого рівня з урахуванням обсягу виплат на душу населення. Вона існує в різних формах: дотацій, субвенцій, коштів фонду фінансової підтримки, взаємних розрахунків. Ці форми поряд з диференціацією нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків є складовими елементами механізму бюджетного вирівнювання.
Крім того, в якості фінансової допомоги можуть бути надані субсидії - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня, фізичній або юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових витрат (ст. 6 БК РФ), в той же час Закон про фінансові основи «замовчує» про такому вигляді фінансової допомоги, що не вказуючи субсидії як засобу бюджетного регулювання.
Таким чином, фінансова допомога, будучи одним з основних доходообразующей джерел муніципалітетів, фактично перетворює самостійні, згідно зі ст. 131, 132 Конституції РФ, муніципальні освіти в органи, фінансово залежні від суб'єктів РФ.
Аналіз чинних законодавчих і нормативних актів в області бюджетного і податкового законодавства показує, що сьогодні місцеве самоврядування не має міцної фінансової основи, т. К. Залежність від зовнішніх надходжень з кожним роком збільшується. Централізація в багатьох суб'єктах РФ занадто висока, що ставить місцеві органи влади в повну фінансову залежність від регіональної влади. Ця залежність посилюється тим, що основна частина податкових надходжень формується за рахунок встановлення суб'єктами РФ нормативів відрахувань від федеральних і в деяких випадках від регіональних податків. Подібна тенденція є негативною ще й тому, що посилюється нечітко розробленою системою фінансової допомоги і численними пробілами законодавства. Сьогодні фінансова основа місцевого самоврядування нагадує систему продрозкладки 23. держава залишає муніципалітетам на прожиток, а решта вилучає. Для того, щоб дати стимул до розвитку місцевих бюджетів, треба всього лише «згадати» історичний досвід і повернутися до системи продподатку, встановивши в законодавстві чіткі нормативи: скільки муніципальне утворення має віддавати державі, а решта суми, зароблені муніципалітетами, віддавати на їх розвиток.
Крім того, з діючих нормативних актів слід виключити ієрархічний принцип формування бюджетів і будувати відносини на основі розподілу повноважень між різними рівнями територіального управління: обсяг дохідних повноважень усіх рівнів влади і управління повинен відповідати обсягу відповідальності за видатками, закріпленим за кожним рівнем. Для цього необхідно привести у відповідність законодавство з конституційними основами місцевого самоврядування, адже на сьогоднішній день закони лише формально гарантують фінансову незалежність муніципалітетів, а реально діючих механізмів досі не створено. Більш того, чинні нормативні акти спрямовані на позбавлення місцевих бюджетів і без того мінімальної самостійності. Нерідкі випадки, коли при формуванні бюджетів муніципальних утворень занижуються нормативи відрахувань від регулюючих доходів, що дозволяє зробити висновок про те, що органи державної влади суб'єктів РФ навмисно роблять місцеві бюджети дотаційними. Залишається сподіватися, що перераховані вище проблеми будуть вирішені шляхом істотного реформування і вдосконалення бюджетного і податкового законодавства. Тільки тоді можливо повернути престиж місцевому самоврядуванню.
5. ПС «Консультант-Плюс».