Конституції (статути) суб'єктів Російської Федерації є нормативними правовими актами установчого характеру, в силу чого важливе значення набуває питання про суспільні відносини, які повинні регулюватися ними. Не став винятком і питання про конституційний (статутний) регулюванні суб'єктами Російської Федерації місцевого самоврядування.
Оскільки місцеве самоврядування є формою здійснення народом своєї влади, принципом організації та здійснення публічної влади на місцях, основні закони суб'єктів Російської Федерації, як акти установчого характеру, повинні закріплювати принципові положення, що мають істотне значення для розвитку місцевого самоврядування на території відповідного суб'єкта Російської Федерації.
На практиці в суб'єктах Російської Федерації склалися різні підходи до конституційного (статутного) регулювання місцевого самоврядування. Так, в одних суб'єктах Російської Федерації основні закони не містять приписів про місцеве самоуправленіі1, в інших - міститься незначна їх число2. Однак у переважній більшості суб'єктів Російської Федерації конституції (статути) регулюють місцеве самоврядування щодо об'ємно. У розділах (розділах) основних законів цих суб'єктів Російської Федерації міститься не тільки поняття місцевого самоврядування, визначення його правової та територіальної основи, але і передбачається організаційна та економічна основа місцевого самоврядування, повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації в сфері місцевого самоврядування.
Зведення конституційного (статутного) регулювання місцевого самоврядування до відтворення норм Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування є не випадковим, оскільки цей закон досить детально регулює відносини в сфері місцевого самоврядування, в силу чого правове регулювання місцевого самоврядування суб'єктами Російської Федерації значно обмежується. Це пояснює і цей стан справ в суб'єктах Російської Федерації не тільки в частині конституційного (статутного), але і законодавчого регулювання місцевого самоврядування. В даний час ні в одному суб'єкті Російської Федерації немає повноцінного регіонального закону про місцеве самоврядування.
У той же час основні закони суб'єктів Російської Федерації, оскільки вони мають установчий характер, повинні містити приписи про місцеве самоврядування як формі реалізації влади народом і його участі в її здійсненні. У зв'язку з цим представляється необхідним визначити межі та обсяг конституційного (статутного) регулювання місцевого самоврядування суб'єктами Російської Федерації. З цією метою слід, по-перше, «вичленувати» те, що не врегульовано Законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування, по-друге, визначити те, що відноситься до предмету регулювання конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації як нормативного правового акта установчого характеру.
Основні закони суб'єктів Російської Федерації повинні встановлювати вихідні положення, в тому числі і в сфері місцевого самоврядування, наприклад, принципи місцевого самоврядування, які не знайшли свого закріплення в Федеральному законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування. Їх конституційне (статутне) визначення в суб'єктах Російської Федерації стало б заповненням правового регулювання місцевого самоврядування; крім того, конституції (статути) суб'єктів Російської Федерації виконали б своє призначення як основні закони, що мають установчий характер.
З питанням про конституційний (статутний) закріпленні принципів місцевого самоврядування пов'язане питання про визначення принципів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, які теж не знайшли свого відображення в Законі про загальні принципи організації місцевого самоуправле-нія5, в той час як їх визначення є необхідним з метою досягнення ефективних і оптимальних взаємин між регіональною та місцевою владою. На цій підставі видається, що предметом конституційного (статутного) регулювання суб'єктів Російської Федерації повинні бути як принципи місцевого самоврядування, так і принципи взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади суб'єкта Російської Федерації.
Розглядаючи проблеми конституційного (статутного) регулювання в суб'єктах Російської Федерації, не можна обійти стороною і питання про закріплення повноважень регіональних органів державної влади у сфері місцевого самоврядування. У діючих основних законах суб'єктів Російської Федерації спостерігається значне розмаїття в їх визначенні. Так, в конституціях (статутах) одних суб'єктів Російської Федерації до них віднесено нормативне регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоуправленія6, в інших - передбачається законодавче забезпечення або встановлення порядку організації місцевого самоуправленія7. У деяких суб'єктах Російської Федерації ці повноваження визначені при закріпленні спільних предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів. При цьому слід зазначити, що багато приписи, що визначають повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації в сфері місцевого самоврядування, суперечать Федеральному закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування. Наприклад, згідно з п. 2.5 ч. 2 ст. 18 Статуту Астраханській області до повноваженням Державної Думи цій галузі належить встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень.
Наявність в конституціях (статутах) суб'єктів Російської Федерації норм, що суперечать Федеральному закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування, пояснюється не тільки недостатнім якістю конституційного (статутного) регулювання, а й нестабільністю федерального законодавства про місцеве самоврядування. В силу чого конституції (статути) суб'єктів Російської Федерації, як видається, не повинні передбачати конкретні повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації в сфері місцевого самоврядування, а повинні містити загальне припис про їх визначенні федеральними законами.
Що стосується органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, то в суб'єктах Російської Федерації також спостерігається різний підхід до їх конституційного (статутного) закріпленню. Основні закони багатьох суб'єктів Російської Федерації передбачають структуру органів місцевого самоврядування, але при цьому дублюють приписи Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування.
У конституціях (статутах) окремих суб'єктів Російської Федерації передбачається її визначення статутом муніципального освіти. Наприклад, ч. 1 ст. 63 Статуту Калінінградській області встановлюється, що структура і порядок формування органів місцевого самоврядування визначається відповідно до федеральним законом статутом муніципального освіти.
У деяких суб'єктах Російської Федерації конституції (статути) не містять приписів про структуру органів місцевого самоврядування, що навряд чи можна визнати вірним, оскільки основні закони суб'єктів Російської Федерації як установчі документи повинні містити вихідні приписи про органи місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування. Звісно ж, що в конституції (статуті) суб'єкта Російської Федерації слід передбачити, що структура органів місцевого самоврядування визначається статутом муніципального освіти відповідно до федеральним законом. Це виключить дублювання норм Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування, а також відповідатиме вимогам конституційного (статутного) регулювання базових положень в сфері місцевого самоврядування основним законом суб'єкта Російської Федерації як актом установчого характеру.
В основних законах ряду суб'єктів Російської Федерації міститься визначення понять органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування. Однак в окремих суб'єктах Російської Федерації вони не відповідають тим визначень, які дані Федеральним законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування. З огляду на, що в ст. 2 зазначеного закону міститься визначення понять органів місцевого самоврядування, посадової особи місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування та члена виборного органу місцевого самоврядування, не слід в основні закони суб'єктів Російської Федерації включати ці приписи. Більш того, визначення понять характерно для звичайних законів, але не притаманне конституціям (статутів) як правовим актам установчого характеру.
Аналіз конституційного (статутного) регулювання показав, що конституції (статути) багатьох суб'єктів Російської Федерації передбачають порядок формування органів місцевого самоврядування, що навряд чи можна визнати за необхідне. Крім того, порядок формування цих органів в муніципальних утвореннях різних видів досить детально регламентовано Федеральним законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування, що також виключає необхідність його визначення в установчому акті суб'єкта Російської Федерації.
Навряд чи можна визнати прийнятним для конституційного (статутного) регулювання визначення термінів повноважень, порядку діяльності, підконтрольності та підзвітності органів місцевого самоврядування. На підставі ст. 34 Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування вони визначаються статутом муніципального освіти, тому регулювання цих відносин конституціями (статутами) суб'єктів Російської Федерації слід розглядати як порушення зазначеного закону. Звісно ж, що відповідно до Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування конституції (статути) суб'єктів Російської Федерації можуть містити припис про те, що термін повноважень, порядок діяльності, підзвітність і підконтрольність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються статутом муніципального освіти.
У суб'єктах Російської Федерації спостерігаються різні підходи до конституційного (статутного) регулювання повноважень місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування. У більшій частині конституцій (статутів) суб'єктів Російської Федерації дублюються приписи ст. 132 Конституції Російської Федерації про самостійне управлінні органами місцевого самоврядування муніципальної власністю, формування, затвердження і виконання ними місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку. З огляду на, що Федеральний закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування розмежовує повноваження між муніципальними утвореннями різних видів, навряд чи слід визначати повноваження місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування конституціями (статутами) суб'єктів Російської Федерації. В основному законі суб'єкта Російської Федерації доцільно передбачити зазначення на самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення в межах повноважень, визначених федеральним законом.
В даний час необхідно визначити не тільки оптимальні межі конституційного (статутного) регулювання місцевого самоврядування установчими актами суб'єктів Російської Федерації, а й забезпечити відповідність норм конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації федеральному законодавству. Перед регіональними законодавцями як і раніше стоїть проблема досягнення якості конституційних (статутних) приписів, особливо це стосується об'єднаних нових суб'єктів Російської Федерації.